II SA/Rz 847/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2024 r. nr SKO.415/235/2024 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego B. N. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 18 czerwca 2024 r. nr SKO.415/235/2024, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z 11 kwietnia 2024 r. nr RMP.6730.179.17.2023 Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") ustalił na rzecz [....] sp. z o.o. z siedzibą w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych w [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w nadesłanych akt administracyjnych wynika, że decyzja została wysłana BN (dalej: "skarżący") na adres: ul. [...] i odebrana 23 kwietnia 2024 r. przez BN(matkę skarżącego). Wnioskiem z 8 maja 2024 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od opisanej wyżej decyzji Burmistrza. Uzasadniając zgłoszone żądanie podniósł, że od 2016 r. mieszka pod adresem: [...]. Przesyłkę pocztową zawierającą decyzję organu I instancji odebrała jego 75-letnia matka, która z uwagi na swój zaawansowany wiek i brak rozeznania w sprawach prawnych, przekazała decyzję skarżącemu dopiero 5 maja 2024 r. Skarżący podniósł, że pracuje jako [....] i nie miał możliwości sporządzenia oraz wniesienia odwołania z zachowaniem terminu. Postanowieniem z 18 czerwca 2024 r. nr SKO.415/235/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", odmówiło przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania. Kolegium podniosło, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Decyzję doręczono 23 kwietnia 2024r. na adres skarżącego - jaki organ posiadał z dokumentów zgromadzonych w sprawie, tj. "informacji o działce" z 9 czerwca 2023 r. (dane z ewidencji gruntów), dotyczącej działki [...], której jest współwłaścicielem. Doręczenia stronom postępowania na adresy wynikające z danych zawartych w ewidencji gruntów dokonano prawidłowo. W ocenie organu odwoławczego, wprowadzona zmiana przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", w art. 53 ust. 1b wprost wskazuje, że adresy osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, ustala się na podstawie wszelkich okoliczności, jeżeli są one znane organowi z urzędu łub zostały wskazane przez stronę, w tym również na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Doręczenie na tak ustalony adres jest skuteczne. Ponadto na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków, który wynika z przepisu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.) – dalej: "p.g.i.k.". Kolegium podniosło, że niedopełnienie przez skarżącego obowiązku zgłoszenia zmiany adresu w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...], wywołało skutek doręczania na znajdujący się tam adres urzędowej korespondencji. Powyższy fakt – zaniedbanie dokonania zgłoszenia i aktualizacji adresu w ewidencji gruntów – nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej uchybienie terminowi do wniesienia odwołania w sprawie. Konsekwencje wskazanego niedopełnienia czynności aktualizacji danych niosą ryzyko skutecznego doręczenia kierowanej na podany w ewidencji gruntów adres i nie stanowi to szczególnie uzasadnionej okoliczności do przywrócenia uchybionego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BN wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił zarzuciła naruszenie: 1. art. 27 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez osobę, która powinna wyłączyć się od orzekania, tj. rozpoznanie sprawy przez przewodniczącą składu orzekającego SKO w Rzeszowie - [...], która jako radca prawny obsługiwała Gminę [...] i w związku z tym, z uwagi na oczywisty brak bezstronności, powinna wyłączyć się od rozpoznania sprawy - zarzut ten składam w przypadku potwierdzenia w niniejszym postępowaniu, że przewodnicząca składu orzekającego SKO w Rzeszowie była radcą prawnym obsługującym Gminę [...]; 2. art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy we wniosku o przywrócenie terminu skarżący uprawdopodobnił brak winy w niedochowaniu terminu, 3. art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu w oparciu o wybiórczą ocenę materiału dowodowego i brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich okoliczności podniesionych we wniosku; 4. art. 53 ust. 1b u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - poprzez zastosowanie w sprawie art. 53 ust. 1b u.p.z.p., który wszedł w życie 24 września 2023 r., w sytuacji w której przepis ten nie może mieć zastosowania, ponieważ postępowania zostało wszczęte wnioskiem inwestora z 19 maja 2023 r., a zgodnie z przepisem przejściowym, tj. art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie zmiany, stosuje się przepisy dotychczasowe; 5. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w granicach wyznaczonych przez ww. przepisy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustalony przez organy sprawy stan faktyczny nie budzi wątpliwości, dlatego Sąd uznał, że tak ustalony stan faktyczny otwiera możliwości orzekania w sprawie. Spór dotyczy oceny skuteczności doręczenia decyzji w kontekście regulacji wynikających z k.p.a., a finalnie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Przepisy zawarte w art. 39 do 49 k.p.a. nie regulują zasad ustalania adresów stron, zatem adresy te należy ustalać przy zastosowaniu wszelkich możliwych środków do uzyskania informacji w tym zakresie, które nie są sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z 3.06.2008r., II OSK 593/07 – dostępny w cbosa). Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 7 k.p.a. na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z art. 42 § 1 k.p.a. wynika, że podstawowym miejscem doręczeń pism osobie fizycznej jest mieszkanie adresata. Przez pojęcie mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne (a nie prawne, czyli wynikające z zameldowania) mieszkanie. Mieszkaniem takim jest więc każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego - a nie wyłącznie krótkotrwałego - pobytu, którego okres jest na tyle długi, że umożliwia on dokonanie doręczeń pism (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.01.2010r., II OSK 120/09, dostępny w cbosa). Miejsce zamieszkania (tj. mieszkanie, o który mowa w art. 42 k.p.a.) należy definiować jako miejsce, w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Takie rozumienie zgodne jest z definicją ustawową miejsca zamieszkania wynikającą z art. 25 Kodeksu cywilnego ("miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu), która spójna jest z definicją stałego pobytu wynikającą z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności ("pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania"). Przechodząc do oceny argumentów zawartych w skardze, rację przyznać należy stronie, która zarzuciła organowi brak podjęcia działań zmierzających do ustalenia jej aktualnego miejsca zamieszkania w sytuacji, gdy adres figurujący w ewidencji gruntów jest nieaktualny od 8 lat. Kolegium nie uwzględnia w swojej argumentacji całokształtu regulacji dotyczących wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ powołał się w tej kwestii na treść art. 22 p.g.i.k., który nakłada na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 p.g.i.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości oraz miejsce pobytu stałego lub adres ich siedziby. Wojewoda ma rację, że właściciele nieruchomości mają obowiązek zgłaszania właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian, co wynika z art. 22 ust. 2 zd. 1 p.g.i.k. Organ pomija jednak treść drugiego zdania w przywołanym przepisie, z którego wynika, że powyższy obowiązek nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 23 ust. 3 pkt 3 p.g.i.k., organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście m.in. zawiadomienia o zmianach danych, zawartych w zbiorze danych osobowych Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dotyczących osób fizycznych ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele lub władający nieruchomościami. Zgodnie z art. 8 pkt 14 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2024 r. poz. 736), w rejestrze PESEL i rejestrach mieszkańców gromadzone są dane m.in. w postaci adresu i daty zameldowania na pobyt stały. Przekazanie dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 3 p.g.i.k. następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym te dokumenty wywołują skutki prawne (art. 24 ust. 5 p.g.i.k.). Starosta niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w ust. 1-3, wpisuje dane z nich wynikające do ewidencji gruntów i budynków oraz do rejestru cen nieruchomości w zakresie wynikającym z tej ewidencji lub rejestru (art. 23 ust. 7 p.g.i.k.). Należy też zwrócić uwagę na art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b) p.g.i.k., z którego wynika, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wpisów w innych rejestrach publicznych (art. 24 ust. 26 pkt 1 lit. g) p.g.i.k.). Z treści przytoczonych przepisów płyną następujące konkluzje: aktualizacja danych dotyczących adresu pobytu stałego właściciela nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków następuje z urzędu, a nie na wniosek właściciela. Jeżeli z jakiś przyczyn - czy to leżących po stronie organu prowadzącego rejestr mieszkańców, czy organu prowadzącego ewidencję gruntów, pomimo zmiany nie zostały zaktualizowane dane dotyczące adresu pobytu stałego właściciela nieruchomości, błąd ten obciąża organy ewidencyjne, a nie właściciela nieruchomości. Skoro tak, organ administracji publicznej nie może opierać twierdzenia o prawidłowości doręczenia decyzji na adres widniejący w ewidencji gruntów, w sytuacji, gdy prawidłowość tych danych jest kwestionowana przez właściciela nieruchomości jako stronę postępowania. Taka sytuacja wymaga podjęcia czynności celem ustalenia, czy dane w zakresie adresu pobytu stałego właściciela nieruchomości widniejące w ewidencji są zgodne z danymi widniejącymi w rejestrze PESEL i rejestrze mieszkańców. Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 7 k.p.a., to na organach administracji ciąży obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy., w tym ustalenia adresu strony, która w postępowaniu o przywrócenie terminu kwestionuje aktualność danych w ewidencji gruntów i budynków. O ile więc sięgniecie do danych z ewidencji gruntów i ustalenie w oparciu o nią kręgu stron postępowania jest jak najbardziej dopuszczalne, a w sytuacji niedoręczenia przesyłki i braku jednoznacznej informacji, że strona nie przebywa pod wskazanym adresem, uznanie doręczenia za skuteczne, o tyle stwierdzenie, że strona nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku w tym zakresie jest zbyt daleko idące. Nie zmienia tego stanowiska wprowadzona ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U.2023 r., poz.1688), która z dniem 24 września 2023r. wprowadziła zmiany w art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz.1130 ze zm.), dalej zwana u.p.z.p., między innym poprzez wprowadzenie ust. 1b. Zgodnie z tym przepisem adresy osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, ustala się na podstawie wszelkich okoliczności, jeżeli są one znane organowi z urzędu lub zostały wskazane przez stronę, w tym również na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Doręczenie na tak ustalony adres jest skuteczne. Powyższa regulacja, tak jak i dotychczas nie ogranicza organu do przyjęcia adresu zamieszkania strony w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy wyłącznie na podstawie zapisów z ewidencji gruntów (patrz: wyrok WSA w Lublinie z 9.07.2024r., II SA/Lu 328/24- dostępny w cbosa). Nie można w tym przypadku nie odnieść się do treści art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 346), który nakłada na podmiot publiczny obowiązek wykorzystywania danych kontaktowych osoby fizycznej, gromadzonych w rejestrze publicznym lub systemach teleinformatycznych w celu ochrony jej interesu prawnego lub faktycznego. Co więcej, ustawodawca wprowadził w tym przepisie regułę, zgodnie z którą brak odpowiedzi osoby fizycznej na próbę nawiązania przez podmiot publiczny kontaktu z wykorzystaniem danych kontaktowych nie może negatywnie wpłynąć na jej sytuację prawną lub faktyczną. Z art. 58 § 1 k.p.a wynika, że w razie uchybienie terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2 art. 58 k.p.a.).W kontekście stanu faktycznego stwierdzić należy, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie było zawinione, ponadto dochowano siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku od ustania przyczyny uchybienia terminu, a do wniosku dołączono odwołanie. Powyższe dowodzi, że strona spełniła wszystkie przesłanki z art. 58 k.p.a. do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z materiału dowodowego sprawy wynika, ze aktualny adres zamieszkania skarżącego, podany we wniosku o przywrócenie terminu znany był organowi, gdyż ten sam organ wysyłał decyzje podatkowe. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydano w warunkach nieprawidłowo ocenionej skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Wskazania, co do dalszego procedowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 § 3 p.p.s.a.