II SA/Rz 848/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Ryszard Bryk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Decyzją z dnia [...]r. [...} Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania H.K. reprezentowanego przez pełnomocnika L.P. od decyzji Starosty z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w obr. 219 R.-W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako części działek Nr 34, 38, 39/1, 39/2, 40, 64/7, 64/13 oraz 64/2 i 64/6 z wniosku H.K., Prezydent Miasta wystąpił do Wojewody o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia tego wniosku. Postanowieniem z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy zwrotu w/w nieruchomości i wyznaczył Starostę do załatwienia przedmiotowej sprawy. Decyzją z dnia [...]r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu w/w działek wskazując, że aktem notarialnym z dnia [...]r. Rep. A Nr 10958/75 H.K. sprzedał Skarbowi Państwa nieruchomość położoną we wsi W. oznaczoną numerem 511, jako niezbędną pod budowę zespołu szpitali wojewódzkich w R., co potwierdzone zostało decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...]r. Urzędu Miejskiego [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. Sprzedana działka o dawnym numerze 511 i powierzchni 28 arów weszła m.in. w skład działek Nr 64/2 i 64/6 oraz części działek Nr 64/13, 34, 38, 39/1, 39/2, 40 oraz 67/4 (powinno być 64/7). Następnie Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...]r. Rep. A Nr[...], działki Nr 40, 39/1, 39/2, 38 i 34 oddał w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich i prawo to zostało ujawnione w KW Nr [...] w dniu [...]r., zaś aktem notarialnym z dnia [...]r. Rep.[...], działki Nr 64/2, 64/6 i 64/7 oddał w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i prawo to zostało ujawnione w KW Nr [...] w [...]r. Organ I instancji na tej podstawie wywiódł, że pomimo, iż cel wywłaszczenia na wymienionych nieruchomościach nie został zrealizowany, to wobec przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o ich zwrot. Natomiast część działki 64/13 jest we władaniu obecnego właściciela, a to Gminy Miasta i stanowi drogę gminną dojazdową /ul. L./ prowadzącą do poszczególnych domów w zabudowie szeregowej. Wskazując na wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r. sygn. II SA/Gd 1206/01, wedle którego wywłaszczone lub nabyte na podstawie art.216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości i następnie zajęte pod drogi publiczne nie podlegają zwrotowi Starosta stwierdził, że również ta nieruchomość zwrócona być nie może. Od decyzji tej odwołanie złożył pełnomocnik wnioskodawcy wnosząc o jej uchylenie w całości i podnosząc, że poważne zastrzeżenia budzi zaniechanie dokładnego zbadania stanu faktycznego i prawnego nieruchomości po wywłaszczeniu a w szczególności kwestia wykorzystania nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. znak [...] uchylił decyzję Starosty i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na skutek skargi Gminy Miasta, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. II SA/Rz 1061/06 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] r. Rozpoznając ponownie odwołanie Wojewoda w decyzji z dnia [...]r. wskazał na regulację zawartą w przepisie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie zaznaczył, że przed podjęciem rozważań co możliwości zwrotu nieruchomości, na podstawie tegoż przepisu należy rozważyć zawarte w art. 229 unormowanie, które ogranicza możliwość zwrotu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. W sprawie poza sporem pozostaje, że przedmiotem zwrotu jest wykupiona aktem notarialnym z dnia [...]r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości działka Nr 511, obecnie odpowiadająca części działek Nr 64/7, 40, 39/2, 39/1, 38, 34, 64/13 oraz działki 64/2 i 64/6. Dowodem na to jest dokumentacja geodezyjna znajdująca się w aktach sprawy. Również poza sporem pozostaje, że po wywłaszczeniu Skarb Państwa działki Nr 64/2 i 64/6 i część działki Nr 64/7 oddał w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym "W." na okres na 99 lat, co potwierdzone zostało aktem notarialnym z dnia [...]r. Rep. A Nr[...]. Prawo to zostało ujawnione w Księdze wieczystej Nr [...] w dniu [...]r. Natomiast część działek 40, 39/2, 39/1, 38 i 34 Gmina Miasto oddała w użytkowanie wieczyste tej Spółdzielni aktem notarialnym z dnia [...]r. Rep. A Nr[...], gdzie prawo to zostało wpisane w KW Nr [...] w dniu [...]r. Ustalenia powyższe jednoznacznie wskazują że w odniesieniu do tych działek spełnione zostały przesłanki z przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego w tej części organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości znajdujących się w dniu 1 stycznia 1998 r. w użytkowanie osób trzecich niezależnie od tego czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem jej nabycia Skarbu Państwa. Natomiast nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że część działki Nr 64/3 stanowi drogę gminną /ul. L./ i w myśl przepisu art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm./ niedopuszczalne jest przenoszenie drogi gminnej na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie postępowania uzupełniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy ustalono, że ul. L. stanowiąca część działki Nr 64/13 powstała poprzez zmianę nazwy odcinka drogi publicznej ul. P. /uchwała Rady Miasta Nr [...]/. Ulica P. została zaliczona do kat. dróg lokalnych miejskich /Dz. Urz. – załącznik Nr 2 do uchwały Nr [...] WRN z 12.X.1987 r./. Uchwałą Rady Miasta Nr XL/157/00 z dnia [...]r. ul. L. została pozbawiona kat. drogi gminnej i od 1 stycznia 2001 r. stała się drogą wewnętrzną. Wobec tych ustaleń ul. L. do 31 grudnia 2000 r. była drogą publiczną o charakterze drogi gminnej, a zatem w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji nie stanowiła drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115/. W związku z tym wadliwym jest stanowisko Starosty, że w odniesieniu do części działki Nr 64/13 roszczenie zwrotowe nie przysługuje ze względu na wykorzystanie jej pod drogę publiczną. Niemniej jednak i ta działka nie podlega zwrotowi w świetle przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis odsyła do art. 229 w sytuacji, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę do wywłaszczenia. Z akt wynika, że część działki Nr 64/3 pomimo upływu 36 lat nie została użyta na cel wywłaszczenia, a więc zachodzą przesłanki do uznania tej nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy. Jednakże nieruchomość ta została wykorzystana pierwotnie pod budowę drogi gminnej /obecnie wewnętrznej/ a więc na cel, który mógł być podstawą wywłaszczenia według przepisów obowiązujących w dacie zawarcia umowy sprzedaży w roku 1975. Wobec powyższego na podstawie art. 229 i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami należało odmówić również zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako część działki Nr 64/13. Na decyzję tą skargę wniósł pełnomocnik H.K. – L.P. formułując wniosek o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła, iż właściciel nie mógł ubiegać się o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed terminem wskazanym w art.229 ustawy, ponieważ od 50 lat mieszka poza Rzeszowem będąc przy tym przekonany, że nieruchomość wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia. Tymczasem z realizacji budowy szpitala zrezygnowano nie powiadamiając byłego właściciela o tym fakcie, nie pouczono go także o możliwości ubiegania się o zwrot. Natomiast po upływie 13 lat od wywłaszczenia nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, z pominięciem pierwszeństwa byłego właściciela. Było to bezprawne działania organów stanowiące pogwałcenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności. Niezależnie od tego odmowa zwrotu części działki 64/13 (droga wewnętrzna) w oparciu o art.229a budzi wątpliwości, skoro przepis ten zaskarżony został do Trybunału Konstytucyjnego. Także nie do przyjęcia jest też stanowisko organu odwoławczego dotyczące możliwości wywłaszczenie w 1975r. nieruchomości pod drogę, skoro precyzyjnie podstawa prawna uzasadniająca zmianę przeznaczenia gruntu nie została podana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i ponowił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Poza sporem pozostaje, że wnioskiem z daty L., 4.08.2005r. H.K. wystąpił o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości gruntowej, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (k.1 akt adm.). Po uzupełnieniu wniosku i zgłoszeniu się do sprawy pełnomocnika w osobie córki – L.P. (k.18) organ ustalił, że przedmiotem postępowania jest działka nr 511, którą aktem notarialnym z dnia 8 grudnia 1974 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości H.K. sprzedał dla realizacji planu zagospodarowania terenów zespołu szpitali wojewódzkich, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Urzędu Miejskiego Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...]r. nr[...]. Bezsporna jest również okoliczność, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Postanowieniem z dnia[...]. [...](k.34) oraz z dnia [...]r. [...] (k.69), Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy zwrotu części dawnej działki nr 511 oznaczonej obecnie jako części działek nr 34, 38, 39/1, 39/2, 40, 64/2, 64/6, 64/7 oraz 64/13 i wyznaczył Starostę do załatwienia przedmiotowej sprawy. Z akt administracyjnych wynika i ustalenia te w świetle wyciągów hipotecznych (k.22-24), zawiadomienia o wpisie wraz z wyrysem z mapy ewidencji gruntów (w aktach II instancji) oraz odpisów z ksiąg wieczystych zasługują na pełną aprobatę, że działki 40, 39/2, 39/1, 38 i 34 powstałe z części dawnej działki nr 511, Gmina Miasto oddała w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym "W." na okres na 99 lat aktem notarialnym z dnia 24 maja 1988r. Rep. A Nr[...]; prawo to zostało wpisane w KW Nr [...] w dniu [...]r. Z kolei działki nr 64/2, 64/6 oraz część działki Nr 64/7 oddana została w użytkowanie wieczyste tej Spółdzielni aktem notarialnym z dnia 27 lutego 1997 r. Rep. A Nr[...]. Prawo to zostało również ujawnione w Księdze wieczystej Nr [...] w dniu [...]r. Natomiast w odniesieniu do działki nr 64/13 zgodzić należy się z ustaleniami organu odwoławczego, że nieruchomość ta stanowi fragment ulicy L., gdzie ulica ta powstała poprzez zmianę nazwy odcinka drogi publicznej ul. P. /uchwała Rady Miasta Nr LXIV/54/94/. Ulica P. była zaliczona do kat. dróg lokalnych miejskich /Dz. Urz. – załącznik Nr 2 do uchwały Nr [...] WRN w Rzeszowie z 12.X.1987 r./, jednakże uchwałą Rady Miasta Rzeszowa Nr [...]z dnia 26 września 2000 r. ul. L. została pozbawiona kategorii drogi gminnej i od 1 stycznia 2001 r. stała się drogą wewnętrzną. Przy takim stanie faktycznym opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty o odmowie zwrotu objętych postępowaniem nieruchomości i rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, zwanej dalej ugn. lub ustawą. I tak stosownie do przepisu art.136 ust.3 ugn., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei art.137 ustawy definiuje pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i stwierdzić należy, że świetle tych unormowań roszczenie o zwrot byłoby zasadne. Niemniej jednak dalsze przepisy ustawy zawierają wyłączenia w zakresie możliwości dochodzenia roszczeń zwrotowych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 229 ugn. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1.01.1998r. (art.242 ), nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten stosuje się również w sytuacji, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia (art.229a ustawy). W świetle przedstawionych unormowań organ odwoławczy trafnie przyjął, że stan faktyczny sprawy wyczerpał dyspozycję art.229 i art.229a ung., a zatem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje wnioskodawcy. Jak już wyżej stwierdzono, wywłaszczona działka nr 511 stanowi części działek nr 40, 39/2, 39/1, 38, 34, 64/2, 64/6 oraz 64/7; działki te oddane zostały w użytkowanie wieczyste i prawo to ujawniono w księgach wieczystych przed dniem 1.01.1998r. (art.229 ung.). W przypadku działki nr 67/13, odpowiadającej części wywłaszczonej działki nr 511, stanowiącej obecnie fragment ulicy L., poprzednio ul. P., roszczenie o zwrot nie przysługuje z mocy art.229a ustawy. W dacie bowiem wywłaszczenia (aktu notarialnego z dnia 8 grudnia 1975r. Rep. A Nr[...]), zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. 1974 r. Nr 10 poz. 64), wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz.90 ze zm.), jako jedną z kategorii dróg publicznych wymieniała tzw. drogi lokalne, zaliczając do nich m.in. drogi (ulice) miejskie, osiedlowe i wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych (art.4 pkt 5 tej ustawy). Wobec tego trafnie organ odwoławczy przyjął, że budowa drogi publicznej, a taki cel został pierwotnie zrealizowany (ul. P., a następnie L. była drogą lokalną), mogła uzasadniać wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej. Odmowa zwrotu ma więc oparcie w przepisie art.229a ustawy, a późniejsza zmiana kategorii ul. L. z drogi publicznej, na drogę wewnętrzną nie podważa trafności rozstrzygnięcia Wojewody, gdyż po wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia, późniejsza zmiana celu nie skutkuje obowiązkiem zwrotu tej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 6.09.1994r. sygn. IVSA 1041/93, ONSA nr 2 z 1996r., poz.61). Jeśli chodzi o zarzut niekonstytucyjności wskazanej ostatnio materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia to zgodzić należy się ze skargą, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i Rzecznik Praw Obywatelskich złożyli wnioski do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności niektórych przepisów, w tym również art.229a ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją. Sprawa ta została zarejestrowana pod wspólną sygnaturą K10/05 i dotychczas nie została rozpoznana. Okoliczność ta nie stanowi jednak w ocenie Sądu przeszkody do rozpoznania sprawy. W przypadku bowiem stwierdzenia przez Trybunał niezgodności tego przepisu z Konstytucją, wnioskodawca będzie uprawniony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości, na podstawie art.145a kpa. Końcowo należy również zaznaczyć, że w stanie faktycznym sprawy może mieć dla skarżącego znaczenie pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. IV CSK 81/2007 (M.Prawn. 2007/14/765, Rzeczpospolita 2007/149 str. C4), wedle którego właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie ma szans na jej odzyskanie, mimo że została ona sprzedana z pominięciem jego prawa do zwrotu lub pierwokupu. Taka transakcja, choć sprzeczna z prawem, jest bowiem ważna. Były właściciel może się domagać odszkodowania za szkody wyrządzone mu wskutek naruszenia jego prawa. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, ze zm., zwaną dalej - P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji - z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że prawo nie zostało naruszone. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o art.151 P.p.s.a.