II SA/Rz 849/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 849/10 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J.S. jest decyzja Wojewody [..] z [..].06.2010 r. [..] wydana w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego odszkodowania za zajęcie nieruchomości. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: J.S. działająca przez pełnomocnika adw. M.Z. zwróciła się do Starosty [..] z wnioskiem o wydanie decyzji o odszkodowaniu z tytułu zajęcia działek o nr 2764, 1494/1 i 1495/1 położonych w miejscowości [..]. Przyczyną wydania decyzji o odszkodowaniu ma być zajęcie tych działek na cele założenia sieci energetycznej. Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z [..].12.2009 r. nr [..] Starosta [..] umorzył postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem J.S., powołując w podstawie prawnej decyzji art. 105 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 124, art. 129 ust. 5 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm., zwana dalej Ugn). W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że na zajęcie przedmiotowych nieruchomości nie była wydawana decyzja administracyjna na ich zajęcie. Z informacji udzielonych przez [..] Dystrybucja [..] Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji Energii [..] wynika, że linia energetyczna niskiego napięcia przebiegająca przez działki nr 2764, 1494/1 i 1495/3 w [..] wybudowana została w latach 60-tych XX w. na podstawie ustawy z 28.06.1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli. W ramach modernizacja słupy drewniane zostały wymienione na betonowe w zakresie linii przebiegającej przez działkę nr 2764, odbyło się to na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [..] z [..].05.1990 r. Przywołano treść art. 129 ust. 5 Ugn wskazując, że wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu jest możliwe tylko w wypadkach wydania uprzednio decyzji przez organ na podstawie art. 124 cyt. ustawy. Takiej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie wydawano zanim doszło do realizacji inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona przez swego pełnomocnika, zarzucając brak pełnego wyjaśnienia sprawy, oparcie się wyłącznie na informacjach przedstawianych przez [..] Dystrybucję [..] Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji Energii w [..]. Zdaniem odwołującej się skoro organ przyjął, iż słupy energetyczne zostały posadowione na podstawie ustawy o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli, to powinien załączyć do materiału dowodowego zarządzenie o powszechnej elektryfikacji. Dodatkowo stwierdzono w odwołaniu, iż skoro istnieje w obrocie decyzja Urzędu Wojewódzkiego w [..] z [..].05.1990 r. udzielająca pozwolenia na budowę, to już ten fakt nakazuje powątpiewać w twierdzenie o dacie budowy przedmiotowej linii energetycznej. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [..] po rozpatrzeniu odwołania J.S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji zrekapitulowano stan faktyczny sprawy, następnie przytoczono treść art. 129 ust. 5 i art. 124 Ugn. Organ odwoławczy uznał, że starosta prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy poprzez przyjęcie, iż linia energetyczna nn została wybudowana przed 30.12.1961 r. Potwierdza to dosłana w trakcie postępowania odwoławczego kopia protokołu zdawczo-odbiorczego przyjęcia tej linii do eksploatacji, a także treść decyzji z [..].05.1990 r. Urzędu Wojewódzkiego w [..], z której wynika fakt modernizacji istniejącej linii nn. Skoro nie wydawano uprzednio decyzji zezwalającej na zajęcie tych działek pod budowę linii energetycznej, to brak jest podstaw prawnych do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w trybie art. 129 ust. 5 Ugn. W tej sytuacji umorzenie postępowania spotkało się z akceptacją organu II instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła J.S. przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 124 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 Ugn poprzez ich błędną wykładnię, art. 129 ust. 5 pkt 1 poprzez jego błędną wykładnię, art. 129 ust. 5 pkt 3 poprzez jego błędną wykładnię, art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a także naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym – art. 6 i 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się na niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym, "niepogłębionym i nieadekwatnym dla sprawy materiale dowodowym". W petitum skargi strona wnosi o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga wywodzi, oprócz odesłań do judykatury w zakresie charakteru samego odszkodowania ustalanego w trybie rozdziału 5 działu III Ugn, że w sytuacji, gdy ograniczenie z korzystania z nieruchomości nie jest efektem wydania decyzji administracyjnej, a zatem brak jest przesłanek do zastosowania art. 124 ust. 1 Ugn, organ winien rozważyć jako podstawę do wydania decyzji sam art. 128 ust. 1 lub 4 tej ustawy. Eksponując treść art. 128 ust. 4 Ugn pełnomocnik skarżącej podkreśla, że brak jest związku przyczynowego między wydaniem decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, a szkodą powstałą na skutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 cyt. ustawy. W jego ocenie wykładnia przepisów prawa przez orzekające organy nie jest zgodna z wolą racjonalnego ustawodawcy. W przekonaniu strony skarżącej wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu nie jest obligatoryjne i zawężone do enumeratywnie wskazanych w art. 129 ust. 5 pkt 1 Ugn przypadków, a obejmuje także sytuacje uwarunkowane interesem strony oraz względami słuszności. Zarzucono brak zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 Ugn, mimo jego kontrowersyjnego charakteru w doktrynie i judykaturze, skarżąca strona stoi na stanowisku, że ustalenie odszkodowania powinno obejmować wszelkie przypadki "pozbawienia praw do nieruchomości", co winno być rozumiane także jako uszczuplenie tych praw, a w konsekwencji ustalenie odszkodowania powinno się odbyć na podstawie art. 128 Ugn. Przywołując konstytucyjne unormowania o prawie do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości podniesiono w skardze, iż uchwałą Sądu Najwyższego z 1.06.1995 r. III AZP 12/95 stwierdzono, iż ustawa o elektryfikacji wsi i osiedli nie wyklucza możliwości ubiegania się przez właściciela nieruchomości o odszkodowanie z tytułu umieszczenia na nich urządzeń energetycznych. Skarga zawiera także zarzut braku wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez oparcie się na twierdzeniach [..] Dystrybucji [..] Sp z o.o. Rejon Dystrybucji [..] odnośnie do daty realizacji przedmiotowej inwestycji. Dalsza część skargi zawiera wywody, co do prawidłowości uiszczonej kwoty wpisu od skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie, uznając jej zarzuty za nieuzasadnione, podtrzymując pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób dostatecznie jasny, pozwalający na stwierdzenie zasadniczych kwestii odnośnie daty realizacji sieci energetycznej na działkach należących do skarżącej. Organy orzekające w obu instancjach przyjęły, że sieć energetyczna zlokalizowana na działkach skarżącej została wybudowana w latach 60-tych XX w., zaś w latach 90-tych wymieniono w ramach modernizacji słupy drewniane na betonowe w obszarze działki nr 2764. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w kopii protokołu zdawczo-odbiorczego sieci nn w miejscowości [..] oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [..] z [..].05.1990 r. nr [..] udzielającego pozwolenia m. in. na modernizację urządzeń energetycznych – sieci nn w miejscowości [..]. Fakty te organy ustaliły w oparciu o dowody przedstawione przez uczestnika – [..] Dystrybucja [..] sp. z o.o. Rejon Dystrybucji Energii [..]. Zakwestionowanie tych ustaleń faktycznych przez stronę skarżącą ma charakter werbalny, skarżąca nie przedstawia żadnego innego dowodu, z którego wynikać miałaby inna data budowy przedmiotowej sieci energetycznej. Zważyć należy, że k.p.a. w zakresie obowiązków organu zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie stoi na przeszkodzie, aby to strona korzystała z inicjatywy dowodowej i przedstawiała tego typu środki dowodowe, które mogłyby posłużyć precyzyjnemu ustaleniu stanu faktycznego. O możliwości złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień strona była poinformowana przez organ odwoławczy. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisów procesowych – art. 6, 7 i 77 k.p.a. Sąd uznaje za nieuzasadniony. Skarga zawiera zarzut naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego – Ugn, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni. Chcąc się do tych zarzutów ustosunkować wpierw należy je przytoczyć. Zgodnie z art. 124. ust. 1 Ugn "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Art. 128 ust. 1 cyt. ustawy określa, iż "Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw", zaś ust. 4 stanowi, ze "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Z kolei art. 129 Ugn w ust. 1 przewiduje, iż "Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5", treść owego ust. 5 jest następująca: " Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Istota sprawy, zdaniem Sądu sprowadza się do tego, czy w ustalonym przez organy stanie faktycznym, z którego wynika, że linia energetyczna na działkach skarżącej została zrealizowana przed wejściem w życie Ugn i bez wydania odrębnej decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie nieruchomości w celu urządzenia tam linii nn, dopuszczalne jest w drodze administracyjnej – w trybie art. 129 ust. 5 Ugn, a takie było źródłowe żądanie skarżącej, wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Prezentowana przez organy wykładnia przepisów Ugn skłania się do uznania, że tak uruchomione postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, skoro nie wydano odrębnej decyzji zezwalającej na ograniczenie korzystania z zajętej nieruchomości przez przedsiębiorstwo elektryfikacyjne. Rozstrzygając ten spór Sąd w tym składzie podziela pogląd orzekających organów w tym aspekcie, w jakim uznano, że postępowanie podlega umorzeniu na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., nakazującym umorzenie, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu art. 129 ust. 5 Ugn ma zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych w czasie obowiązywania tej ustawy, to jest w okresie od 1.01.1998 r. Taki pogląd wynika przede wszystkim z akceptowania reguły obowiązywania aktu normatywnego i regulowania w nim zdarzeń, jakie następują pod jego rządami. Gdy ustawodawca zechciałby, aby przepis aktu normatywnego odnosił się do zdarzeń przeszłych, winien to uczynić w formie przepisu, z którego jednoznacznie będzie wynikało, że intencją prawodawcy było, aby jego norma odnosiła się do stanu faktycznego sprzed wejścia w życie aktu normatywnego. Przepis art. 129 ust. 5 Ugn takiego charakteru nie ma. Pogląd o braku możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 Ugn w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy prezentowany był w orzecznictwie WSA w Rzeszowie (por. wyrok z 9.08.2006 r. II SA/Rz 260/06, ONSAiwsa 2007, Nr 4, poz. 92). Pogląd ten podziela Sąd w obecnym składzie. W cyt. wyroku wskazano, że takim przepisem Ugn, który ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia jej w życie jest chociażby art. 216 rozciągający regułę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo w uzasadnieniu cyt. wyroku zwrócono uwagę na motywy dodania do art. 129 Ugn ust. 5, jakie wynikały z etapu prac parlamentarnych nad powyższym przepisem. Przyjęcie takiego wywodu znajduje uzasadnienie i w tym, że roszczenie odszkodowawcze w związku z ograniczeniem prawa do nieruchomości ma charakter cywilistyczny, zatem wszelkiego rodzaju administracyjne formy działania w tym aspekcie organów administracji publicznej winny być traktowane jako przypadki szczególne, wymagające wykładni zwężającej. Sąd nie podziela poglądów doktrynalnych przytaczanych przez stronę skarżącą, a odnoszących się do dopuszczalności zastosowania normy art. 129 ust. 5 pkt 3 Ugn do stanów faktycznych zaistniałych sprzed wejścia w życie cyt. ustawy. Stanowisko Sądu nie oznacza dezawuowania treści uchwały Sadu Najwyższego z 1.06.1995 r. III AZP 12/95 (OSNP 1995, Nr 22, poz. 271), na która powołano się w skardze, zauważyć wszak należy, że stan faktyczny sprawy, na tle której z pytaniem do Sądu Najwyższego zwrócił się NSA OZ w Rzeszowie był inny, niż w sprawie, która jest przedmiotem uwagi Sądu. W świetle tych ustaleń trafne było utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjnej w sprawie wywołanej wnioskiem strony skarżącej, skoro brak jest materialnoprawnych do wydania odrębnej decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 Ugn. Nie oznacza to oczywiście innych możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, np. w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa.