II SA/Rz 85/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie SO (del.) Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. Ch. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzja ostateczną w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- II SA/Rz 85/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej skrócie k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania J. C. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] udzielającą K. K. i R. J. pozwolenia na budowę inwestycji pn. budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacja gazową, układem komunikacyjnym i wjazdem na działce nr 740/3 obr. 221 przy ul. S. oraz przyłącza: wodociągowe na działkach nr 740/3, 740/4 obr. 211 i kanalizacji sanitarnej na działce nr 740/3 obr. 211 położonych w R. W odwołaniu J. C. podała, że jest właścicielką działki nr 761/2, która nie graniczy z działką, na której jest realizowana inwestycja, ale uznała, że w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. oraz art. 28 Prawa budowlanego jest stroną postępowania. Zaznaczyła, że pismem z dnia [...] czerwca 2009r. wniosła o włączenie jej jako strony do postępowania dotyczącego budowy szeregówek wraz z miejscami postojowymi. O inwestycji dowiedziała się od geodety w dniu 1 czerwca 2009r., który prowadził pomiary na gruncie. Z treści zaskarżonej decyzji dowiedziała się, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydano dzień po jej wniosku z dnia [...] czerwca 2009r. Uzasadniając przymiot strony wskazał na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Istniejąca droga dojazdowa o szerokości 3m do projektowanego osiedla mieszkaniowego nie spełnia stawianych w przepisach techniczno-budowlanych wymagań, co wyklucza lokalizowanie osiedla mieszkaniowego. Ustalenia decyzji naruszają § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż projektowany obiekt winien zapewniać poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazała na definicję budynku jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 1a, 2a i stwierdziła, że planowana inwestycja to budownictwo wielorodzinne z odrębnymi parkingami, śmietnikami, bez ogrodzeń i wydzielenia działek dla poszczególnych segmentów jednorodzinnych z wydzielonymi klatkami schodowymi w każdym i funkcją sugerującą zabudowę wielorodzinną trzykondygnacyjną. Naruszone zostały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazują uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Decyzja o pozwoleniu na budowę narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizowanym terenie nie ma żadnych budynków wielorodzinnych trzykondygnacyjnych, które zdominują otoczenie i zakłócą istniejący porządek architektoniczny. Zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie, z którym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed niekorzystnym oddziaływaniem. Decyzja o warunkach zabudowy jest indywidualnym planem. Zaznaczyła, że na długości jej działki nie zaprojektowano żadnych środków ochronnych mających na celu przedwczesne zniszczenie drogi oraz zieleni stanowiącej ochronę jej działki przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza i gleby. Uznała, że cały ciężar parkowania samochodów dla projektowanej inwestycji obciąży jej działkę, a inwestycja zwiększy intensywność ruchu na wąskiej ulicy w różnych porach dnia i nocy. Stanowiska parkingowe zaprojektowano w odległości mniejszej niż minimalna odległość od granicy działki budowlanej określona § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tych przyczyn uznała, że jej działka znajduje się w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji i powinna być stroną postępowania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania. Odwołała się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie definicji działki sąsiedniej (wyrok NSA z 23.04.2008 sygn. akt II 467/07 oraz wyrok WSA z 30.01.2008r. sygn. akt II SA/ Gd 116/07), przez którą należy rozumieć także działkę nieposiadającą wspólnej granicy, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Skarżąca zakwestionowała konstytucyjność przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem nie jest zrozumiałe, dlaczego przymiot strony ma być wiązany z obszarem oddziaływania, kreowanym na podstawie nieokreślonych przepisów odrębnych, a nie na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jest to przepis zbieżny z art. 28 k.p.a. i zgodny z art. 32 Konstytucji RP. W świetle tego poglądu winna być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Zarzuciła, że inwestor rozpoczął budowę przed uostatecznieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 41 ust. 4 Pr. budowlanego). Stwierdziła, że organ naruszył art. 7, art. 8, art. 10 i art. 12 k.p.a. Podkreśliła, że odpowiedź na wniosek o dopuszczenie w charakterze strony z [...] czerwca 2009r. otrzymała dopiero [...] lipca 2009r., a organ wcale nie odniósł się do postawionych zarzutów. Decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2009r. otrzymała dopiero [...] września 2009r. Nie zgodziła się z poglądem organu, iż oddziaływanie inwestycji to naruszanie norm prawa materialnego np. przepisów techniczno-budowlanych. Organ pominął argumenty o naruszeniu wymagań technicznych, co do drogi dojazdowej do tak dużej zabudowy. Istniejąca jezdnia jest również chodnikiem dla pieszych. Do dnia wniesienia odwołania nie otrzymała odpowiedzi na jej pismo z dnia [...] lipca 2009r. od inspektora nadzoru budowlanego. Pozbawiona została też czynnego udziału w sprawie zakończonej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wniosła o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę i spowodowanie możliwości udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] rozpoznano z naruszeniem zasad zawartych w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno z przyczyn wznowieniowych jak i do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Przed wydaniem postanowienie o wznowieniu postępowania organ bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki z art. 145 k.p.a. oraz czy został wniesiony w terminie. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) wynika, że gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający go uważa się za stronę postępowania, która została pominięta, to weryfikacja twierdzeń następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie ocena przymiotu strony powinna być prowadzona po wznowieniu postępowania, a właściwą formą rozstrzygnięcia powinna być decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Organ stwierdził też, ze rozstrzygnięcie decyzji nie koresponduje z jej uzasadnieniem, w którym wykazano sprzeczne stanowiska w kwestii posiadania przez skarżącą przymiotu strony. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że działka nr 761/2 obr 221 położona przy ul. S., będąca własnością skarżącej jest oddalona od działki objętej wnioskiem na pozwolenie na budowę o około 3,5m i nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Materiał dowodowy wskazuje na przeciwny wniosek w kwestii położenia działki w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji niż wyprowadził organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest kwestionowane, że przez przepisy odrębne należy rozumieć techniczno-budowlane w tym miedzy innymi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), które ustala warunki zapewniające spełnienie wymagań określonych w art. 5 Prawa budowlanego. Na podstawie projektu zagospodarowania terenu organ stwierdził, że 22 miejsca postojowe zlokalizowane na działce nr 740/3 zaprojektowano w odległości 2,0m od ul. S., ale nie wskazano odległości miejsc postojowych od granicy z działką skarżącej. Z tych przyczyn nie można ustalić, czy działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ przyjął, że odległość 22 miejsc postojowych wynosi 5,5m co oznacza, że jest ona mniejsza od odległości wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej wskazanej w § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, która wynosi 6,0m. Organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia odległości 22 miejsc postojowych na działce nr 740/3 od granicy działki budowlanej skarżącej nr 761/2, która warunkuje posiadanie przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym. Należy też wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, poczynić ustalenia, co do przymiotu strony skarżącej i w zależności od poczynionych ustaleń wydać decyzję, o której mowa w art. 151 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia postępowania od początku uniemożliwia ocenę merytorycznych zarzutów odwołania. Organ wyjaśnił, że nie jest właściwy do kontrolowania postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy jak i postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W skardze do Sądu skarżąca J. C. nie określiła kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji, lecz na podstawie art. 156 k.p.a. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji pozwalającej na budowę. Uznała, że organ drugiej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie stawianych naruszeń to jest art. 7, art. 77 k.p.a. przez co całkowicie straciła zaufanie do tego organu. Stwierdziła, że w zaskarżonej decyzji pominięto kwestię naruszenia wielu obowiązujących przepisów, które powinny doprowadzone do stanu zgodnego z prawem niezależnie od tego, czy zostanie uznana za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Powinna być również stroną decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W dalszej części uzasadnienia powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu i przepisy, do których nie odniósł się organ w zaskarżonej decyzji. Powołując się na tezę wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Rz 843/07 stwierdziła, że ta inwestycja nie powinna być zlokalizowana na tak małej działce przy drodze, która nie spełnia stawianych przez prawo warunków i stanowi zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. oraz uchylona nią decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiająca wznowienia postępowania na wniosek J. C. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową, układem komunikacyjnym i wjazdem na działce nr 740/3 obr. 221 przy ul. S., oraz przyłącza: wodociągowe na działkach nr 740/3, 740/4 obr. 221 i kanalizacji sanitarnej na działce nr 740/3 obr. 221". Problematykę wznowienia postępowania, jednego z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulują przepisy art. 145 – 152 k.p.a. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Podstawową kwestią na tym etapie jest ustalenie czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania albo – w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od podmiotu, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc jest stroną, dalej zbadanie czy wniosek został złożony w ściśle określonym w art. 148 k.p.a. terminie. Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 k.p.a., natomiast rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej lub stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa lub też odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej). Podkreślić jednakże należy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 22.10.1998 r., sygn. akt IV SA 116/98 Lex nr 43747, wyrok z dnia 7.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, Lex nr 484887), że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na przesłance przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie z akt sprawy bezspornie wynika, iż skarżąca J. C. we wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. o wznowienie postępowania podniosła, iż nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, pomimo, iż w jej ocenie posiada status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem mając na uwadze powyższe wywody, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu II instancji stwierdzające, iż Prezydent Miasta [...] rozpoznał wniosek o wznowienie postępowania z naruszeniem zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia weryfikacji twierdzeń, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony winna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jedynie w przypadku, gdy już z samego wniosku o wznowienie wynika, iż brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do złożenia wniosku nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania – art. 149 § 3 k.p.a. W przeciwnym razie musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je odnosząc się zarówno co do istnienia przesłanek wznowienia jak i kwestii dopuszczalności wznowienia oraz co do istoty sprawy (art. 149 § k.p.a.) Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie, iż podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie ma przymiotu strony, skutkuje zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmową uchylenia decyzji ostatecznej. Słusznie podkreśla Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że w decyzji o odmowie wznowienia postępowania, wydawanej na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie można oceniać merytorycznie zasadności przesłanek wznowienia wskazanych przez wnioskodawczynię. Kwestie zasadnicze jakie powinna rozstrzygać tego rodzaju decyzja to przesłanki podmiotowe oraz zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie, w przypadkach gdy wznowienie następuje na żądanie strony. Reasumując organ II instancji prawidłowo zatem ocenił, iż podanie J. C. o wznowienie postępowania winno zostać rozpoznane po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Zaskarżona decyzja odpowiada wymogom art. 107 i art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy słusznie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Odnośnie zaś sformułowanego przez J. C. zarzutu pominięcia przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji kwestii naruszenia "wielu obowiązujących przepisów" i "doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oraz uznania skarżącej za stronę w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i o wydanie pozwolenia na budowę", Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Nieprzestrzeganie tej zasady rodzi doniosłe skutki w postaci stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zatem wobec tego, iż zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ decyzje o warunkach zabudowy (z wyjątkiem decyzji na terenach zamkniętych) wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta Sąd wyjaśnia, iż Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego nie mógł odnieść się do powyższych kwestii. Jednocześnie wskazać trzeba, iż Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji udzielił J. C. niezbędnych wyjaśnień w tym zakresie. Uznając, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.