II SA/Rz 852/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. J. kwotę 455 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. J. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 3,85 m (ściana od strony drogi) i 4,20 m (ściana równoległa) x 10,30 m dobudowanego do budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr 949 w D. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynikało, iż na przedmiotowej działce, stanowiącej własność K. J. znajduje się budynek mieszkalny, drewniany, z dachem dwuspadowym, pokryty blachą oraz murowany budynek gospodarczy. Do budynku mieszkalnego od strony działki nr 950 wzniesiona została dobudówka - z pustaków żużlowych, na fundamencie, z dachem trzyspadowym pokrytym blachą i z dwoma lukarnami. Odległość dobudówki do ogrodzenia działki, od strony nieruchomości nr 950 należącej do B. F., wynosi 4,65 m. W ścianie od strony działki 950 znajdują się dwa otwory okienne i jeden na poddaszu. Według oświadczenia K. J. granica pomiędzy działkami nr 949 i 950 na wysokości dobudówki przebiega po obu stronach ogrodzenia. Z kolei B. F. twierdzi, iż dobudówka została posadowiona w odległości około 3,50 m - 3,70 m od granicy z jej działką nr 950. Wymienione strony podają również inne daty wybudowania dobudówki. K. J. twierdzi, że wybudowano ją w 1995 r., podczas gdy B. F. podaje, że w 1998 r. Obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji zaznaczył, iż art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) obliguje go do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem ust. 2. Art. 48 ust. 2 tej ustawy stanowi zaś, że jeżeli budowa o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych Działka nr 949, położona jest na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestorka przedłożyła co prawda decyzję Burmistrza Gminy J. z dnia [...] czerwca 2004 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 949 w S., ale nie jest to decyzja ostateczna. Stąd też organ nie mógł rozpocząć postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Co do spornej daty wybudowania obiektu organ uznał, że nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zarówno do obiektu zrealizowanego w 1995 r., jak i w 1998 r. stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane w obecnym brzmieniu. W odwołaniu od tej decyzji K. J. działająca przez pełnomocnika adwokata J. S. podniosła, że zasadniczym problemem w sprawie jest ustalenie czy i kiedy przedmiotowa budowa została zakończona. Odwołująca nie posiada stosownej wiedzy co do daty zakończenia budowy, jako że kwestią tą zajmował się jej mąż. Powołując się na art. 49 Prawa budowlanego strona wskazała, iż w przypadku ustalenia przez organ, że od zakończenia budowy tego obiektu do dnia 11 lipca 2003 r. minęło 5 lat, należałoby umorzyć postępowanie. Zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do czasu jego nowelizacji nie mogło być mowy o rozbiórce wskazanego obiektu, a to w wyniku konwalidacji niezgodnych z prawem budowlanych działań inwestorki. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji i podkreślił, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2004 r., a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia, która zmieniła m.in. brzmienie art. 49 ustawy Prawo budowlane. Na rozstrzygnięcie sprawy nie mogła mieć zatem wpływu kwestionowana data wybudowania obiektu, ponieważ przy każdej z możliwych sytuacji zastosowanie miałyby te same przepisy. Przepisy wprowadzające nowelizację nie przewidywały możliwości zastosowania przepisów sprzed nowelizacji. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na tę decyzję K. J. zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego, polegających na rozstrzygnięciu sprawy bez dokonania niezbędnych ustaleń, nie przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ naruszył art. 81 w związku z art. 10 k.p.a., nie umożliwiając zapoznania się skarżącej z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Dokonał też błędnej wykładni przepisów ustawy - Prawo budowlane, nie uwzględniającej treści art. 49 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r. Skarżąca powtórzyła argumenty odwołania wskazując na "przedawnienie samowoli budowlanej" i powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 3/96 (ONSA 1997/1/2). Zaznaczyła, iż na terenie gminy J. do dnia [...] grudnia 2002 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący dla jej działki zabudowę zagrodową i jednorodzinną. Tym samym spełniony zostałby wymóg zgodności z przepisami zagospodarowania przestrzennego wprowadzony nowelą z dnia 22 sierpnia 1997 r. do ustawy Prawo budowlane. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 951/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. J. Oceniając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał zarzuty skarżącej dotyczące jej udziału w postępowaniu za niezasadne i zaznaczył, że w trakcie postępowania administracyjnego była reprezentowana przez adwokata. Jeżeli chodzi datę powstania przybudówki, to sama skarżąca przyznaje, że obiekt został wzniesiony po [...] stycznia 1995 r. Pozostali uczestnicy postępowania przesuwali datę jej wybudowania na okres późniejszy. Tak więc dokonanie bardziej szczegółowych ustaleń tej kwestii, nie miałoby znaczenia dla wyniku sprawy. Dalej Sąd wskazał, iż o możliwość wykorzystania art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r. decydują przepisy intertemporalne, a zwłaszcza art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Zgodnie z tą regulacją do spraw wszczętych, po wejściu w życie nowelizacji, stosuje się przepisy w niej zawarte (a contrario). Nadto stwierdził, że w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 3/96, na którą powołuje się skarżąca, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż art. 49 ustawy Prawo budowlane nie miał charakteru w pełni samodzielnego i był powiązany z zapisem zawartym w art. 48 (w brzmieniu sprzed nowelizacji) tej ustawy o tyle, że możliwość jego zastosowania ujawniała się wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki określone w art. 48. Skoro zatem w nowym stanie prawnym art. 48 ustawy Prawo budowlane nadano inną treść, wprowadzając możliwość legalizacji samowoli budowlanej, co uprzednio było wykluczone, to sądzić należy, że jego liberalizacja skłoniła ustawodawcę do rezygnacji ze swoiście ujętej instytucji "przedawnienia" samowoli budowlanej. Także istnienie nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy J. nie daje podstaw do legalizacji zaistniałej samowoli w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu, nadanym kolejną nowelizacją zawartą w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Na skutek skargi kasacyjnej K. J. reprezentowanej przez adwokata J. S. w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1477/06 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. NSA uznał za błędne stanowisko Sądu I instancji, co do zbędności dokonania w sprawie szczegółowych ustaleń, dotyczących daty wybudowania przez· skarżącą dobudówki i wyraził pogląd, że zakres czasowy stosowania regulacji zawartych w przepisach nowelizujących ustawę Prawo budowlane nie oznacza automatycznie, że bez znaczenia stała się sytuacja prawna podmiotów, które spełniły przesłanki określone w dotychczas obowiązujących przepisach, przed wejściem z życie kolejnych zmian ustawowych. Spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować w ocenie Sądu możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. NSA powołał się w tym zakresie na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 18 października 2006 r. P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) i wyrażony w nim pogląd, że wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie NSA Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i w konsekwencji zaakceptował stanowisko organu oraz stanowiące jego konsekwencję uchybienie przepisom postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem dokładnego ustalenia staniu faktycznego, w tym ustalenia czy i kiedy skarżąca zakończyła budowę dobudówki. Dopiero te ustalenia pozwolą na rozstrzygnięcie, czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej w oparciu o art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, oceniając legalność zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności oznacza badanie prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak już bowiem wcześniej wskazano, w sprawie niniejszej toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1477/06 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazującym sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sądu Administracyjny powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) uznał za błędne stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że w sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r., tj. po 11.07.2003 r., nie znajduje zastosowania art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Przepis ten w ust. 1 stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. We wspomnianym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł również o niekonstytucyjności w tym samym zakresie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał uznał, że istotne znaczenie z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości mają sytuacje faktyczne lub prawne podmiotów zastane w danym momencie przez ustawodawcę, który zmienia przepis prawa budowlanego. Spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowi wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie przez organy władzy publicznej przy legalizacji samowoli budowlanej. Wszystkie zatem podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 11 lipca 2003 r. spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Analizując wywody Trybunału w kontekście rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w swoim wyroku z dnia 2 października 2007 r., że jeśli podmiot, który samowolnie wzniósł obiekt budowlany, spełnił przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, to wejście w życie kolejnych zmian ustawy Prawo budowlane nie może być traktowane, jako uchylenie skutków prawnych, które ziściły się przed wejściem w życie tych zmian. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do różnicowania podmiotów znajdujących się, w chwili wejścia w życie zmian Prawa budowlanego, w takiej samej sytuacji prawnej tylko z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego Spełnienie zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Podkreślając raz jeszcze swoje związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 2 października 2007 r. stwierdzić wypadnie, że organy orzekające w sprawie dokonały nieprawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, wykluczając zastosowanie w sprawie art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed tej nowelizacji. To naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Zasadne też okazały się podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dysponując sprzecznymi informacjami od stron postępowania wskazującymi czas wybudowania spornej "dobudówki" – rok 1995 i 1998, organy nie ustaliły precyzyjnie daty zakończenia budowy, naruszając w ten sposób przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Ustalenie daty wybudowania "dobudówki" ma w świetle wcześniejszych wywodów zasadnicze znaczenie. Jeśli bowiem od zakończenia budowy spornej części budynku skarżącej od strony działki nr 950 do dnia wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. zmieniającej przepis art. 49, czyli do 11.07.2003 r. upłynęło 5 lat, przepis ten znajdzie zastosowanie ze wszystkimi tego konsekwencjami. W wypadku natomiast, gdyby z ustaleń wynikało, że od zakończenia budowy do dnia 11.07.2003 r. upłynęło mniej niż 5 lat, wobec braku wyczerpania zasadniczej przesłanki z art. 49, przepisu tego i legalizacji z niego wynikającej nie będzie można zastosować. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie dokładne ustalenie daty zakończenia budowy spornej części budynku przy zastosowaniu wszelkich możliwych dowodów. Dopiero te ustalenia pozwolą na rozstrzygnięcie czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej w oparciu o art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11.07.2003 r. Wspomniane naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zadecydowały o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.