II SA/Rz 856/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r.nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Przedmiotem skargi H.C. (dalej: skarżąca) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1065 z późn. zm. – zwana dalej: "ustawą") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) orzekł o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną od dnia 20 kwietnia 2018 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że odmowa przyznania prawa do zasiłku nastąpiła z powodu niespełnienia przez skarżącą warunków niezbędnych do nabycia prawa do zasiłku, gdyż w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP, świadczyła usługi w ramach zawartej umowy uaktywniającej jedynie przez 161 dni. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych w związku ze świadczeniem usług na podstawie umowy uaktywniającej w okresie od 18 marca 2017 r. do 15 kwietnia 2018 r. Podała, że okres ubezpieczenia, jej zdaniem równoważny z okresem wykonywania umowy uaktywniającej, wynosi 1 rok i 28 dni. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca zarejestrowała się w PUP w [...] w dniu 20 kwietnia 2018 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wyjaśnił, że ogólne zasady nabywania oraz ustalania początkowej daty przysługiwania prawa do zasiłku określa art. 71 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (...)", lub zaszły względem niego inne zdarzenia określone w kolejnych literach i punktach powołanego przepisu. Na podstawie akt sprawy ustalono, że 18 miesięcy przed ostatnio dokonaną rejestracją przypada na okres od 19 października 2016 r. do 19 kwietnia 2018 r. Ponadto ustalono, że w okresie tym skarżąca w przedziale czasowym od 18 marca 2017 r. do 13 kwietnia 2018 r., zgodnie z treścią zawartej na ten okres umowy uaktywniającej, przez 3 dni w tygodniu (poniedziałki, wtorki i środy) sprawowała opiekę nad dwójką dzieci: D. i O.C. Organ odwoławczy na podstawie dokonanych obliczeń, polegających na zsumowaniu wszystkich poniedziałków, wtorków i śród ustalił, że w czasie obowiązywania umowy uaktywniającej, skarżąca świadczyła usługi na podstawie tejże umowy łącznie przez 168 dni. Zatem na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji skarżąca legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym jedynie 168 dni. Organ wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy (...) do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2016 r. poz. 157 z późn. zm.) ale w przepisie tym chodzi o okres faktycznego świadczenia usług na podstawie takiej umowy. W świetle powyższego Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia lub zmiany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca wniosła o uchylenie wyżej opisanej decyzji Wojewody oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej wydanym rozstrzygnięciem naruszono w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy. W jej ocenie, Wojewoda [...] błędnie interpretuje przepis art. 71 ust. 2 pkt. 6 ustawy, gdyż zawarte w nim sformułowanie okres "świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej" należy rozumieć jako okres pozostawania w stosunku umownym. Uzasadniając powyższe powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 491/17. Skarżąca podniosła, że ustawodawca, ilekroć chce, aby jakiś okres nie zaliczał się do wymaganych 365 dni, w sposób wyraźny to artykułuje, jak na przykład w art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. a) ustawy. Zdaniem skarżącej w spornym przepisie chodzi o okres objęty umową uaktywniającą, który odpowiada w całości okresowi zgłoszenia do ubezpieczeń z tego tytułu do ZUS. Skarżąca zaś przez cały okres objęty umową była zgłoszona do ubezpieczeń, jako osoba sprawująca opiekę nad dzieckiem, na podstawie tej umowy, co potwierdza zalegające w aktach zaświadczenie z ZUS z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...]. W jej ocenie w okresie od dnia 17 października 2016 r. do dnia 19 kwietnia 2018 r. posiada więc 394 dni, a zatem więcej niż 365 dni - wymaganych do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Końcowo podniosła, że strony zmieniły treść umowy uaktywniającej z dnia 18 marca 2017 r., przyjmując, że skarżąca będzie świadczyła usługi przez 5 dni w tygodniu, na okoliczność czego przedłożyła aneks do tej umowy z dnia 20 marca 2017 r. Zarzuciła, że Organ skupił się jedynie na treści umowy z chwili zawarcia i nie podjął próby wyjaśnienia jak rzeczywiście przebiegała jej realizacja. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi. Odnosząc się zaś do załączonego do skargi aneksu do umowy organ wskazał, że nie miał wiedzy o istnieniu tego aneksu, dlatego zarzuty z tym związane są nietrafne. Ocenił jednak, że nawet uwzględniając treść w/w aneksu do umowy, w świetle literalnej wykładni przepisu art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy przedstawionej w decyzjach, skarżąca na podstawie zmienionej umowy świadczyła usługi opiekuńcze łącznie przez 279 dni, co nadal stanowi mniej niż wymagane 365. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych stanowiła wykładnia przepisu art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy przyjęta przez organy obydwu instancji. W świetle treści decyzji oraz odpowiedzi na skargę nie budzi wątpliwości, że dokument w postaci aneksu do umowy z dnia 30 marca 2017 r. załączony do skargi nie był znany organom wydającym decyzję. Jak się podkreśla w doktrynie i orzecznictwie, bez znaczenia pozostaje natomiast, czy brak wiedzy o dowodzie i fakcie, który ma z niego wynikać nastąpił w wyniku je zaniedbań organu, czy też bez jego winy (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2246/16 – www.cboisa.nsa.gov.pl, Lex nr 2463012). Kluczową kwestią, która determinowała więc ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji była weryfikacja przedstawionej przez organy wykładni tego przepisu. Jeśli bowiem byłaby ona prawidłowa, to wobec wymagań stawianych przez art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nowym okolicznościom faktycznym i nowym dowodom, które mają być "istotne dla sprawy", nie można byłoby w/w aneksu za taki uznać, skoro według zmienionej nim umowy skarżąca świadczyła usługi opiekuńcze przez 5 dni w tygodniu i według obliczeń organu 279 dni nadal nie spełniałoby ustawowego wymogu. Zasady nabywania prawa do w/w zasiłku i ustalania początkowej daty, od której on przysługuje określa art. 71 ust. 1 ustawy. Według tego przepisu prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Stosownie do art. 71ust. 2 ustawy do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: 1) zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego, służby przygotowawczej, służby kandydackiej, kontraktowej zawodowej służby wojskowej, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej, terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie lub służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin; 2) urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów; 3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; 4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; 5) za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę; 6) świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2018 r. poz. 603 i 650); 7) pobierania renty rodzinnej, w przypadku gdy nastąpił zbieg prawa do tej renty z prawem do renty z tytułu niezdolności do pracy i wybrano pobieranie renty rodzinnej; 8) sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem przez osoby, o których mowa w art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; 9) pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Nie budzi wątpliwości Sądu, że prawidłowe jest ustalenie, że okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania przypada pomiędzy 19 października 2016 r. a 19 kwietnia 2018 r., skoro skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako bezrobotna dnia 20 kwietnia 2018 r. Z umowy uaktywniającej z dnia 18 marca 2017 r. przedstawionej przez skarżącą przy rejestracji wynikało, że skarżąca miała opiekować się dwójką dzieci przez 3 dni w tygodniu – od poniedziałku do środy w godzinach od 9:00 do 16:00. Według organów w art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy wyraźnie zostało wskazane, że chodzi o okres faktycznego świadczenia usług na podstawie takiej umowy. Jeśli więc w trakcie obowiązywania umowy uaktywniającej osoba, zgodnie z umową wykonywała pracę w konkretne dni tygodnia, to w pozostałe dni tygodnia nie wykonując w/w pracy nie świadczyła usług na podstawie umowy uaktywniającej. Zgodnie z powyższą interpretacją skarżąca nie ma udokumentowanego okresu 365 dni warunkującego uzyskanie prawa do zasiłku, bo świadczyła usługi tylko przez 168 dni. Sąd orzekający w niniejszej sprawie takiej wykładni przepisu nie akceptuje. Podziela zaś i na potrzeby jej rozstrzygnięcia przyjmuje za własny pogląd wyrażony we wskazanym przez skarżącą wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 491/17 (dostępny na www.cbois.nsa.gov.pl), iż sfomułowanie "okres świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej" należy rozumieć jako okres pozostawania w stosunku umownym. Istotne jest, że ilekroć wolą ustawodawcy jest niezaliczenie jakiegoś okresu do wymaganych 365 dni, to wyraźnie taką wolę artykułuje. Jak zasadnie zauważa WSA w Kielcach w w/w wyroku – tak jest np. w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, gdzie wskazano, że "w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających dłużej niż 30 dni". Gdyby więc wolą ustawodawcy było uczynienie wyłomu w prawach osób świadczących usługi na podstawie umowy uaktywniającej, to wyraźnie wskazałby, że do okresu 365 dni nie wlicza się np. okresów pozostawania przez te osoby na zasiłku chorobowym, czy też korzystania z wolnych dni takich jak soboty, niedziele czy dni ustawowo wolne od pracy. Dodać należy, że taka wykładnia uwzględnia wynikającą z art. 31 Konstytucji RP zasadę równości. Nie ma bowiem uzasadnienia różne traktowanie osób, które świadczyły usługi na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 i np. osób świadczących usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, innej umowy o świadczenie usług (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy), albo osób, które wykonywały pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą (pkt 2 lit. b). Nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. b i c ustawy nie byłoby istotne w jakie dni w/w praca była faktycznie wykonywana lub świadczone usługi. W świetle takiej wykładni oczywiste jest, że załączona do skargi umowa może być dowodem istotnym, który nie był organom znany. Wobec tego Sąd stwierdził, że zaistniała przesłanka wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ale także zostało naruszone prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, co z kolei obligowało do uchylenia decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i a P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ będzie związany wykładnią art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy przedstawioną wyżej przez Sąd. Zbada także aneks do umowy i wyda stosowną do wyników postępowania decyzję.