II SA/Rz 857/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. B. i B. B. na postanowienie . Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów -skargę oddala- B. i J. B. wnioskiem z 2.07.2007r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z powołaniem się na art.73 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) o udostępnienie z akt sprawy i wydanie uwierzytelnionych kopii wszystkich decyzji Starosty z [...].05.2003r. [...]. Wnioskodawcy wywodzili, że Starosta miał potwierdzić istnienie w obrocie egzemplarzy decyzji z [...].05.2003r. różniących się od siebie w treści. Wnioskodawcy zarazem przyznali, iż kopie takich decyzji zostały już im udostępnione. Kopie dokumentów mają być niezbędne wnioskodawcom ze względu na ustalenie ich praw i obowiązków w toku dalszych postępowań administracyjnych. B. i J. B. w odrębnym piśmie z tej samej daty wnieśli ponadto o udostępnienie z akt sprawy i wydanie uwierzytelnionych kopii dokumentów: mapy z 27.05.2006r., wypisu z rejestru ewidencji rozpoczynanych inwestycji budowlanych na działkach 287/4, 287/5 lub 287/4 i 287/5 w M. P., wykazu postępowań administracyjnych dotyczących powyższych działek prowadzonych przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego od dnia 27.08.1996r. W tym wniosku, także powołując się na art.73 k.p.a., motywowano, że wnioskodawcy są właścicielami działki nr 287/6 w M. P. przy ul. D., a z uwagi na naruszenie ich interesu przy zabudowie działek sąsiednich stali się stroną toczących się postępowań administracyjnych, dokumenty zaś są im niezbędne dla dochodzenia praw i obowiązków. Postanowieniem z [...].07.2007r. Nr [...] PINB orzekł o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów wszystkich decyzji Starosty z [..].05.2003r. [...] kopii mapy z 27.05.2006r., wypisu z rejestru ewidencji rozpoczynanych inwestycji budowlanych na działkach nr 287/4, 287/5 w M. P., wykazu postępowań administracyjnych dotyczących działek nr 287/4 i 287/5 prowadzonych przez Inspektorat od dnia 27 sierpnia 1996r.. W podstawie prawnej postanowienia powołano się na art.74 § 2 k.p.a.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie podano, iż decyzja Starosty z [...].05.2003r. dotyczyła pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego, a postępowanie dotyczące tych obiektów zostało przez organ zakończone. Podobnie mapa, której wydania kopii żądają wnioskodawcy znajduje się w aktach zakończonego postępowania, w istocie jest to także kopia mapy sporządzona z dokumentów Starosty. Uwierzytelnione wypisy z rejestru ewidencji budynków oraz kserokopie spisu spraw prowadzonych postępowań zostały wnioskodawcom doręczone na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wypis z rejestru ewidencji rozpoczynanych inwestycji nie wchodzi w skład akt sprawy dotyczącej konkretnego postępowania. Wyjaśniono ponadto, iż powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego zostały utworzone w 1999r., a postępowania dotyczące zabudowy działek nr 287/4 i 287/5 w M. P. prowadzone były w 2006r.. Przywołując regulację zawartą w art.73 k.p.a. organ wywodził, iż wnioskodawcy nie wskazali na swój ważny interes, który miałby uzasadniać wydanie im uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Ponadto postępowanie, w którym akta te zostały wytworzone zostało już zakończone, w jego trakcie wnioskodawcy mieli wielokrotnie korzystać z prawa do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania notatek i odpisów. Na powyższe postanowienie B. B.i J. B. wnieśli zażalenie, zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów k.p.a., a to: art. 77 § 4, art. 9, art.73, art.75, art.35, art.36, art.109 § 1, art.6, art.7, art.9, art.10, art.12, art.14 k.p.a.. W motywach zażalenia wskazano, że wnoszący je są właścicielami działki nr 287/6 w M. P. przy ul. D. i z tego faktu mają być stronami postępowań dotyczących zabudowy i zagospodarowania odnoszących się do działek sąsiednich o nr 287/4 i 287/5. Kwestionując poprawność dokumentów, jakimi posługiwały się organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego w prowadzonych przez nie postępowaniach żalący się mieli wielokrotnie występować do właściwych organów, niemniej jednak spotykać ich miały ustne odmowy udostępnienia żądanych dokumentów. Bez dostępu do dokumentów żalący się mają być pozbawieni swych praw w toku toczących się postępowań. Rozpoznając powyższe zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) postanowieniem z [...].09.2007r. Nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W podstawie prawnej swego postanowienia organ zażaleniowy powołał się na art.138 § 1 pkt 1 i art.144 k.p.a. Uzasadniając wydane orzeczenie przytoczono treść art.73 k.p.a. w aspekcie nakazu wykazania przez stronę swego ważnego interesu w wydaniu uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Organ II instancji stwierdził, że strony takiego ważnego interesu nie wykazały, przeto słusznym było odmówienie im wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy. Skargę na powyższe postanowienie, błędnie określoną jako "zażalenie", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. B. i J. B., nie precyzując kierunku weryfikacji zaskarżonego postanowienia. W obszernej skardze zarzucono ogólnie naruszenie przepisów k.p.a, Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie prawa do procesu i sporu przed sądem, do załatwienia sprawy w szybkim terminie, do uzyskania informacji prawnej, do obrony, do czynnego udziału w postępowaniu. W przekonaniu skarżących ich interes indywidualny w uzyskaniu dostępu do uwiarygodnionej kopii dokumentów istotnych w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, ma być "aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować ma potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisów prawa materialnego". W tym zakresie skarżący powołują się na szereg przepisów k.p.a., a to: art.6-12, 28, 73, 74, 76, 104, 124, 145, 156 k.p.a. oraz na szereg przepisów Konstytucji RP, a to: art.5-9, 21, 51 ust.3 i 4, 31, 32, 45, 63, 74, 75 ust.1, 77-79, 86. Źródłem interesu prawnego skarżących w sprawie mają być także przepisy prawa budowlanego z 1994r., a to jej art.: 1, 4, 5, 6, 7, 28, 30 ust.6 i 7, 48, 61, 71 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tu wskazano na §§: 11, 30, 31 ust.1 pkt 3 i 5, 34, 35, 109, 110 pkt 4 i 5. Wskazano także na źródło interesu prawnego w naruszeniach przez właścicieli działek sąsiadujących "art.93 pkt4, 6, 8 9b" ale nie sprecyzowano, o jaki akt chodzi. Skarżący zarzucili organom odmawiającym wydania uwierzytelnionych kopii brak obiektywizmu, rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Raz jeszcze powołano się na fakt utrudniania w dostępie do materiałów toczących się postępowań administracyjnych. B. i J. B. wywodzą, iż organ II instancji nie wyjaśnił przyczyn odmowy wydania kopii dokumentów, wskazując iż motywem działania stron jest wola obrony swych praw. Skarżący prezentują pogląd, iż tylko posiadania przez nich uwierzytelnionych kopii dokumentów umożliwi im skuteczną ochronę prawną, albowiem "bezpośredni kontakt z materiałem dowodowym pozwala na ustalenie praw i obowiązków w toku postępowania w procedurze odwoławczej". Sposób prowadzenia postępowania miał poza tym naruszyć zaufanie stron do organów Państwa. Skarżący wywodzą, iż zagospodarowanie działek sąsiednich do ich własności wskazywać ma na nieprawidłowe usytuowanie obiektów budowlanych, a wszelkie ich próby zainteresowania ta sytuacją miały spotkać się z negatywnymi orzeczeniami właściwych organów, co naruszać ma zasadę praworządności. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Skarżący przed rozprawą w piśmie procesowym z 14.02.2008r. wywodzili, iż akta sprawy nie zawierają szeregu dokumentów, a to ich pism kierowanych do organów nadzoru budowlanego, dokumentów dotyczących postępowań prowadzonych w stosunku do obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich, decyzji Starosty dotyczących działek 287/4 i 287/5. Skarżący dołączyli w kopiach te dokumenty do swojego pisma. Zarzucili ponadto, iż mapa, o której uwierzytelnioną kopię zwracali się miała być inna, niż w aktach przekazanych sądowi. Powtórzyli zarzuty naruszenia prawa, jakich miały się dopuścić organy nadzoru budowlanego. W trakcie rozprawy skarżący podtrzymali swoją skargę, wskazując iż w trakcie składania wniosku o wydanie uwierzytelnionych dokumentów miało toczyć się postępowanie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, mające za przedmiot obiekty zlokalizowane na działkach sąsiednich, a to nr 287/4 i 287/5, które zostało zakończone decyzjami z sierpnia 2007r.. Pełnomocnik organu wyjaśniła, że w dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji toczyło się postępowanie instancyjne z odwołania skarżących od decyzji PINB z [...].05.2007r. umarzającej postępowanie w sprawie kompostownika, wykonanego na działce nr 287/5, które zostało zakończone decyzją PWINB z [...].09.2007r. [...], której kopię dołączono do akt sprawy. Według oświadczenia pełnomocnika, którego skarżący nie podważali, decyzja powyższa nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r. ze zm., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga w ocenie Sądu nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli jest postanowienie PWINB utrzymującego w mocy postanowienie PINB odmawiające wydania uwierzytelnionych dokumentów. Kwestię dostępu do dokumentów w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i związanych z tym uprawnień strony, normuje k.p.a. w art.73 i 74. W myśl tego pierwszego przepisu w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów (§ 1), strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Ograniczenie jawności akt sprawy względem strony odnosi się do akt objętych tajemnicą państwową, względnie akt wyłączonych wobec innego ważnego interesu państwowego (art.74 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art.74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Na ocenę niezasadności skargi B. i J. B. wpływa lektura akt organu I instancji oznaczonych Nr [...], a odnoszących się do żądań skarżących składanych w trybie o udostępnienie informacji publicznej. Z treści zalegających tam pism wynika, że skarżącym przekazano na ich żądanie kserokopie rejestrów i ewidencji prowadzonych postępowań dotyczących zabudowy działek o nr 287/4 i 287/5 w M. P. (dowód: pismo PINB z 7.05.2007r.). Na fakt udostępnienia żądanych rejestrów przez organ nadzoru budowlanego wskazywali także sami skarżący w piśmie z 7.04.2007r. (k.7 akt PINB.[...]), a wykaz udostępnionych dokumentów wymieniono w piśmie PINB z 30.03.2007r. (k.6 powyższych akt administracyjnych). Formułowane zatem w skardze zarzuty o utrudnianiu w dostępie do akt spraw odnoszących się do zabudowy działek sąsiednich nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie jest wyłącznie postanowienie w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy. Poza kontrolą i uwagą Sądu muszą pozostać kwestie oceny zachowywania się właścicieli działek sąsiednich w trakcie wykonania, w ocenie skarżących, samowolnych robót budowlanych, względnie dopuszczania się nieprawidłowości w zagospodarowaniu działek i prowadzenia na nich określonej działalności, o których to aspektach opisano w skardze, albowiem nie obejmuje tego zakres sprawy administracyjnej, w której zapadły zaskarżone postanowienia. Nadto w przedmiotowej sprawie poza uwagą Sądu muszą pozostać kwestie dotyczące zarzutów formułowanych w skardze pod adresem samych decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego oraz organy administracji architektoniczno-budowlanej. Z wyjaśnień pełnomocniczki organu złożonych w trakcie rozprawy przed Sądem wynika, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trakcie toczącego się postępowania, w którym zapadła decyzja wydana przez PWINB z [...].09.2007r. Nr [...] w sprawie umorzenia przez PINB postępowania dotyczącego kompostownika, usytuowanego na działce nr 287/5 w M. P.. Decyzji tej skarżący mieli nie kwestionować na drodze odrębnego postępowania sądowo-administracyjnego. Tak więc zakres żądania wyrażonego w źródłowym podaniu odbiega od przedmiotu toczącego się postępowania, w trakcie którego strona może korzystać z prawa, o jakim mowa w art.73 k.p.a.. Trafnie także organ I instancji wskazał, że niektóre z żądanych odpisów dokumentów skarżącym doręczono w kopii, względnie dotyczy to postępowań, które już się zakończyły. Zwrócić należy uwagę, że przepisy art.73 § 1 i 2 k.p.a. wskazują w pierwszej kolejności na prawo strony do sporządzania przez siebie odpisów oraz uwierzytelnienie tak sporządzonych przez stronę (lub jej pełnomocnika) odpisów, o ile zachodzi przesłanka w postaci "ważnego interesu strony". W ocenie Sądu prawo do domagania się wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów nie obejmuje obowiązku organu wykonania np. kserokopii dokumentu lub jego odpisu i doręczenie (podobnie NSA w wyroku z 27.11.1996r. I SA/Lu 139/96, Lex nr 28938). W orzecznictwie sądowym, wypowiedziano pogląd, zgodnie z którym strona nie może żądać, aby kserokopie dokumentów wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Nie ma on takiego obowiązku, gdyż prawo do sporządzania odpisów, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zwłaszcza gdy dokument zalegający w aktach jest w jednym egzemplarzu, ustawodawca pozostawił stronie (por. wyrok NSA z 29.03.2001r., sygn. II SA 2589/00, Wokanda Nr 1/2002, poz.26). W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego odmawiając wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy był uprawniony do oceny zaistnienia ważnego interesu strony w ich posiadaniu. W dacie wydawania postanowienia przez I instancję wnioskodawcy nie wskazywali konkretnie na toczące się postępowania sądowe i sądowo-administracyjne, w ramach których koniecznym było legitymowanie się przez nich uwierzytelnionymi odpisami wskazanych dokumentów. Jak wyżej wskazano problematyki udostępniania w toku postępowania akt sprawy dotyczą art.73 i 74 k.p.a., w ocenie Sądu orzekając o odmowie wydania uwierzytelnionych dokumentów w ocenie Sądu organy obu instancji tych przepisów nie naruszyły w stopniu nakazującym eliminację zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. Zarzut naruszenia innych przepisów o postępowaniu administracyjnym wskazanych w skardze nie jest trafny, jako że nie normują one tych kwestii, które były przedmiotem zaskarżonych postanowień. Sprawy udostępniania akt sprawy i związanych z tych uprawnień nie normuje także prawo budowlane, czy przepisy wykonawcze do tej ustawy. Lokalizowanie źródła interesu skarżących w uzyskaniu uwierzytelnionych kopii dokumentów upatrywane w szeregu przepisach Konstytucji RP sformułowane w skardze nie zostało bliżej rozwinięte i skonkretyzowane, z tego względu trudno Sądowi odnieść się do tak werbalnie wyłuszczonego poglądu. Sąd wskazuje, iż część powołanych przepisów Konstytucji zdaje się nie pozostawać w żadnym związku z przedmiotem orzeczeń, jakie zapadły w sprawie administracyjnej, np. art.6 (kwestia dostępu do dóbr kultury, udzielania pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym), art.9 (zasada związania prawem międzynarodowym), art.21 (ochrona własności i prawa dziedziczenia, zakres dopuszczalności wywłaszczenia), art.32 (zakaz dyskryminacji), art.45 (prawo do sprawiedliwego i jawnego procesu przed sądem), art.63 (prawo do petycji, skarg i wniosków), art.74 (obowiązek ochrony środowiska naturalnego), art.75 (obowiązek prowadzenia polityki zmierzającej do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych obywateli). Z powyższych przyczyn i działając na zasadzie art.151 Ppsa, skargę oddalono.