II SA/Rz 857/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu -skargę oddala- IISA/Rz 857/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009r. Nr [...] ustalającą dla B. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o drugi garaż, na działce nr ewid. 79/9, położonej w miejscowości S. przy ul. [...]. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek B. W. z dnia [...] czerwca 2009r. Po przeprowadzeniu postępowania, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzja ta, na skutek złożonego przez B. W. odwołania, została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2009r. Nr [...] uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia było nieuprawnione rozstrzygnięcie przez organ I instancji o usytuowaniu obiektu budowlanego i założenie, że obiekt nie będzie odpowiadać przepisom dotyczącym budownictwa, jak również stwierdzenie, że zamierzenie może naruszać interesy osób trzecich. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gmin [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji – wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. W uzasadnieniu stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy na drodze decyzji, a projekt decyzji przygotowała osoba wpisana na listę Izby Urbanistów. Tożsame w treści odwołania od powyższej decyzji złożyli M. S. i W. S. – jako współwłaściciele działki nr 79/13 i wnieśli o uchylenie decyzji w całości. Wskazali, że zaskarżona decyzja narusza w istotny sposób ich interesy i powoduje, że nie są spełnione warunki dobrego sąsiedztwa, nadto narusza ich prawa nabyte i aktualny stan posiadania. Według odwołujących się usytuowanie drugiego garażu w granicy działek 79/9 i 79/13 spowoduje zmniejszenie wartości działki nr 79/13, której są współwłaścicielami, zmniejszy się widoczność z działki nr 79/13 oraz naświetlenie przez światło słoneczne ich działki, a inwestycja spowoduje spływanie wód opadowych z dachu planowanego garażu na ich nieruchomość. Ponadto zmniejszy się przestrzeń pomiędzy budynkami na działce nr 79/9 i 79/13. W dalszej części odwołania podnieśli zarzuty dotyczące wydanego przez Starostę [...] z dnia [...] lipca 2009r. znak [...] postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./ dla obiektu pn. "budynek garażowy" na działce nr ewid. 79/9 w miejscowości S. gm. [...] w zakresie dotyczącym usytuowania obiektu, tj. bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ewid. 79/13 – ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że w okolicznościach niniejszej sprawy, mając na względzie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, wymagane było uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie organ wystąpił o uzyskanie takiego uzgodnienia do Starosty [....] w kwestii wyłączenia gruntów na cele nierolnicze, a organ ten wydał postanowienie o odstąpieniu od uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na wpis w rejestrze gruntów jako B, tj. tereny mieszkaniowe. W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie wydał decyzję pozytywną uwzględniając opracowaną w tym zakresie analizę obszaru, przygotowaną przez uprawnionego urbanistę. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez odwołujących się organ wskazał, że są one nieuzasadnione. Zarzuty te nie mają odniesienia do przedmiotu sprawy, tj. wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyjaśniono, że wystąpienie o taką decyzje nie oznacza równocześnie wyrażenia zgody na wydanie pozwolenia na budowę ww. obiektu. Jest to bowiem odrębne postępowanie prowadzone przez służby budowlane starosty. Zarzuty podnoszone przez odwołujących się mogą zostać ocenione dopiero w trakcie toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę. Podniesione kwestie nie mają odniesienia w postępowaniu odwoławczym w zakresie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wykraczają poza zamierzenie inwestycyjne określone zaskarżoną decyzją oraz poza kompetencje do orzekania w tym zakresie przez Kolegium. Organ dodał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.), zaskarżona decyzja ustala jedynie czy na wskazanym terenie można realizować inwestycję w formie rozbudowy budynku mieszkalnego o funkcje garażową, nie przesądza zaś czy właściwy organ (starosta) wyda zgodę na jego budowę i jakie powinny być zachowane procedury i wymogi realizowanej inwestycji. Odnośnie zaś zarzutów dotyczących zasadności postanowienia Starosty [...] z dnia [...].07.2009r. Kolegium wyjaśniło, że nie posiada kompetencji do jego oceny. Postanowienie to wydane zostało w oparciu o przepisy prawa budowlanego, a nadzór nad w/w organem sprawuje Wojewoda. Jako słuszne Kolegium uznało natomiast uwagi odwołujących się co do zapisu treści pkt 5 decyzji organu I instancji. Uznało za niewłaściwe stwierdzenie, że lokalizacja budynku, w myśl przepisów odrębnych, może naruszać interes właścicieli działki nr 79/9. Takie odniesienie może bowiem dotyczyć działki nr 79/13. Powyższe w ocenie Kolegium nie powodowało jednak, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył W. S. i wniósł o jej wstrzymanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] maja 2010 r. skarżący stwierdził, że określona zaskarżoną decyzją rozbudowa budynku o drugi garaż będzie miała niekorzystny wpływ na korzystanie z nieruchomości nr 79/13. Ponowił argumentację zawartą w odwołaniu i podkreślił, że nastąpi obniżenie wartości w/w nieruchomości oraz pogorszenie warunków użytkowych. Zdaniem skarżącego naruszone zostały przepisy prawa materialnego w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec niewielkiego nachylenia terenu garaż będzie negatywnie oddziaływał na środowisko oraz warunki zdrowotno-sanitarne na działce nr 79/13. Nadto naruszone zostały przepisy prawa materialnego w zakresie ochrony środowiska oraz warunków sanitarnych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa z kolei przepis art. 134 § 1 powyższej ustawy, stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 ustawy cyt. wyżej Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei według art. 56 i 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi (chodzi tutaj także o sprzeczność z unormowaniami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W razie zatem spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1- 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [..] grudnia 2009 r. ([...]), którą wymieniony ostatnio organ ustalił – na wniosek B. W. – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o drugi garaż, na działce nr 79/9, położonej w miejscowości S. przy ul. [...]. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w świetle regulacji zawartej w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 ustawy, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Realizacja tej inwestycji doprowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, która wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie decyzji Wójta Gminy [...] prowadzi do wniosku, że zostały spełnione materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tej konkretnej inwestycji, tj. wskazanej we wniosku B. W. z dnia [...] września 2009 r. W szczególności podkreślić należy , że działka nr 79/9 przeznaczona przez inwestora na przedmiotową inwestycję znajduje się w terenie, na którym brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma też obowiązku opracowania takiego planu. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów (art. 60 ust. 4 ustawy), tj. Izby Urbanistów WA [...] nr upr. [...]. W toku postępowania, z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 ustawy oraz § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy – wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:1000 – a wyniki tej analizy (zawierające część graficzną i tekstową) stanowią załącznik do decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2009 r. Ustalone tą decyzją warunki zabudowy wynikają z powyższej analizy, a przed jej wydaniem organ I instancji dopełnił obowiązku uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, czego dowodzi znajdujące się w aktach sprawy postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r. Starosty [...] ([...]). W szczególności teren inwestycji położony jest poza terenami objętymi ochroną konserwatorską, wyposażony jest w infrastrukturę techniczną "jak w stanie istniejącym", posiada dostęp do drogi publicznej ("jak w stanie istniejącym"), inwestycja nie wpływa na zmianę środowiska naturalnego. Skoro więc, w świetle materiału zebranego w sprawie, zostały łącznie spełnione warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 ustawy, to prawidłowym było ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i w rezultacie nie ma podstaw do uznania, iż decyzja Wójta Gminy[...], jak i utrzymująca w mocy skarżona decyzja naruszyły prawo w zakresie, o jakim mowa na wstępie istniejących wywodów. Zarzuty skargi, jak i wcześniej odwołania koncentrują się w istocie na kwestii nieposzanowania uzasadnionych interesów osób trzecich przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Na taką ich kwalifikację pozwalają twierdzenia i wywody skarżącego, iżby: przedmiotowy garaż na działce nr 79/9 spowoduje zmniejszenie widoczności z działki nr 79/13 (współwłasność skarżącego) w kierunku południowym i bardzo istotne zaciemnienie tej działki, spływanie wód opadowych z dachu garażu na działkę nr 79/13, zmniejszenie przestrzeni pomiędzy budynkami na w/w działkach, jak również obniżenie wartości działki nr 79/13 i pogorszenie warunków użytkowych. Z powyższymi twierdzeniami skarżącego nie można się zgodzić, w szczególności nie mogą one prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Otóż należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o możliwości realizacji inwestycji (ustalając jej warunki i wymagania) planowanej przez inwestora na jego działce. Natomiast ocena tych ustaleń i warunków należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. organu wydającego pozwolenie na budowę. Organ ten będzie również rozstrzygał w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę o spełnieniu wymagań w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego). W kompetencje tego organu nie może, co oczywiste, wkraczać organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 19 Kpa), a więc nie może dokonywać oceny, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i przepisach wydanych na jego podstawie, w tym warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 640 ze zm.). Tak więc akcentowana przez skarżącego m.in. kwestia spływu wód opadowych z projektowanego garażu na działkę nr 79/13, "zaciemnienia" tej działki, odległości między budynkami na tej i działce nr 79/9 nie mogły zostać ocenione przez organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak stwierdzono w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 września 2006 r. VII SA/Wa 452/06 (Lex 255847) zapisy decyzji o warunkach zabudowy co do usytuowania budynku w terenie pozostają bez znaczenia w kontekście uregulowań zawartych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym postępowaniu nieistotną pozostaje także kwestia obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy); informację tej treści zawiera decyzja wydana w pierwszej instancji. Sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego "w zakresie ochrony środowiska oraz warunków sanitarnych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" nie został bliżej rozwinięty. W szczególności nie wskazano konkretnych przepisów, ani nie dokonano egzemplifikacji na czym polegać miałoby to naruszenie. Stąd też nie sposób tego zarzutu podzielić, tym samym nie mógł on mieć żądnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.