II SA/Rz 857/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.M. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia odrzucić skargę. Sygn. II SA/Rz 857/17 UZASADNIENIE W piśmie z dnia 27 grudnia 2016 r. M.M. (dalej: "Skarżący") poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB") o przebudowie lokali handlowych w budynku przy ulicy [...] 4 w M. i jednocześnie zwrócił się o przeprowadzenie kontroli legalności tej przebudowy. PINB wyznaczył termin kontroli i zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2017 r. nr [...] poinformował Skarżącego o podjętych działaniach. W odpowiedzi na kolejne pismo Skarżącego o dołączenie do sprawy kopii dokumentu, PINB w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r. nr [...] poinformował Skarżącego o przyjęciu dokumentu i o tym, że nie jest stroną postępowania w sprawach legalności przebudowy lokali handlowych w ww. budynku. Stanowisko to podtrzymał w piśmie z dnia 12 maja 2017 r. nr [...], będącym odpowiedzią na odwołanie od informacji z dnia 14 kwietnia 2017 r., na które z kolei Skarżący pismem z dnia 16 maja 2017 r. wniósł zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo PINB z 12 maja 2017 r. Skarżący na podstawie art. 3 § 2 pkt 1, art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", wniósł skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zarzucając mu naruszenie art. 28 w zw. z art. 41 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a.), art. 195 w zw. z art. 206 Kodeksu cywilnego i wniósł o objęcie go postępowaniem. Wskazał w niej, że PINB odmówił mu uczestnictwa w zainicjowanym przez niego w postępowaniu i nie informuje o postępie wszystkich rozpoczętych postępowań. Podał, że na takie działanie organu złożył skargę do WINB, który jednak stwierdził jej niedopuszczalność. Wobec powyższego skarżący powziął wątpliwości co do zgodnego z prawem działania PINB, który poprzez niewydanie decyzji lub postanowienia rozmyślnie działa na szkodę skarżącego. Jako obywatel czuje się on skrzywdzony takim postepowaniem urzędów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę PINB wskazał, że tylko w szczególnych wypadkach osoba legitymująca się prawem odrębnej własności lokalu może zostać uznana za stronę postępowania, tj. wówczas, gdy realizacja robót mogłaby spowodować naruszenie warunków korzystania z tego lokalu przez właściciela. Lokal Skarżącego nawet nie graniczy z lokalami objętymi przez PINB postępowaniami. Fakt bycia członkiem wspólnoty również nie może powodować statusu nabycia strony, nawet jeżeli decyzja miałaby wpływ na funkcjonowanie wspólnoty jako całości. Wspólnotę jako całość reprezentuje zarząd wspólnoty i to ona jest stroną prowadzonych postępowań. W ten sposób jak zaznaczył PINB realizuje się również ochrona interesów Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego (pkt 5a) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Kryterium dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot uprawniony, tj. taki, któremu przepisy prawa przyznają legitymację procesową do złożenia i popierania skargi. Również przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje: legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Skarżący wskazał, że podstawą skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Analiza akt administracyjnych, wskazana przez Skarżącego podstawa zaskarżenia (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) oraz sformułowanie "Skarga na Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego" uprawniają do wniosku, że złożoną skargę można potraktować: 1) jako skargę na działanie organu (czyli na nienależyte wypełnianie przez organ jego obowiązków – dział VIII K.p.a.) lub też 2) jako skargę na procesowy akt (czynność zawartą w piśmie z dnia 12 maja 2017 r.) w postaci odmowy przyznania statusu strony w postępowaniach prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego, zapewne mylnie odczytywanym jako "decyzja", co skutkowało wskazaniem pkt 1 przepisu dot. zakresu kognicji sądów administracyjnych. Niezależnie jednak od tego, którą z wyżej wymienionych skarg jest skarga złożona w niniejszej sprawie, podlega ona odrzuceniu. Jeśli bowiem skarga ta jest skargą na działanie organu (na podstawie przepisów działu VIII. K.p.a.), to zauważyć należy, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 K.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Również w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ. Sąd również nie może kontrolować sposobu procedowania organu załatwiającego skargę na działanie (art. 237 § 1 i § 3 K.p.a.). Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. postanowienie NSA z dnia 14 października 2016 r., I OSK 2091/16, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 10 maja 2017 r., II SA/Bk 311/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie jako CBOSA). Jeśli natomiast złożona skarga jest skargą na akt (czynność) procesową odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu uregulowanym w K.p.a., sformułowaną w piśmie z dnia 12 maja 2017 r., to przedmiot takiej skargi także nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wyraźnie bowiem wynika, że dopuszczalna jest skarga na akty lub czynności podjęte w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej i dotyczące uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. Bezsprzecznie odmowa dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu została podjęta w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. i nie należy do aktów lub czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. A zatem jest aktem, na który skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Dodać należy, że skarga na odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w K.p.a. byłaby niedopuszczalna także wówczas, gdyby odmowa taka nastąpiła w formie procesowego rozstrzygnięcia np. postanowienia. W K.p.a. nie przewiduje się bowiem możliwości występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym przez inne podmioty niż organizacje społeczne, ani także nie przewiduje się możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu takiego podmiotu, za wyjątkiem sytuacji, gdy postanowienie odmowne wydawane jest w stosunku do organizacji społecznej (art. 31 K.p.a.). Oznacza to, że jeżeli kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, za wyjątkiem sytuacji, gdy dotyczy organizacji społecznych. Postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu innego podmiotu niż organizacja społeczna nie rozstrzyga także sprawy co do istoty ani nie kończy postępowania w sprawie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. (zob. np. postanowienie NSA z dnia 18 lipca 2016 r., II OSK 1393/16, CBOSA). Zdaniem sądu, osoba której organ prowadzący postępowanie odmówił przymiotu strony w tym postępowaniu, a uważa ona, że posiada interes prawny w sprawie, może zaskarżyć wydaną decyzję lub też może wystąpić z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyby decyzja stała się ostateczna. Reasumując, skarga w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna jako złożona w przedmiocie niepodlegającym kognicji sądu administracyjnego, stąd też podlega odrzuceniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.