II SA/Rz 863/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżona postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. [...] Prezydent Miasta ustalił na wniosek A. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oraz rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie części działki nr 2096 obr. [...] w sąsiedztwie działek nr 2095, 2091, 2112, 881 obr. [...] róg przy ul. P. i C. w P. Odwołanie od tej decyzji wniósł S. R. podnosząc, iż planowana nadbudowa rozbudowa w kierunku jego domu spowoduje ograniczenie dostępu do niego światła dziennego. Stwierdził, że nie wyraża zgody na rozbudowę po uzyskaniu "odstępstwa" od warunków technicznych, o czym mowa w pkt 2.10. kwestionowanej decyzji. Nadto zarzucił organowi I instancji błąd we wskazaniu nazwiska żony E., która zmarła w dniu 29 listopada 2006 r. i podał, że nieruchomość przy ul. C. będzie objęta postępowaniem spadkowym. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 oraz art. 28 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./ stwierdziło jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu lokalizacyjnym krąg osób mających przymiot strony ustala się na podstawie wypisu z rejestru gruntów i w przedmiotowej sprawie posiadają go: A. W. – wnioskodawczyni, E. S. oraz A. G. /wg danych skorowidza działek z dnia 31.10.2006 r. sporządzonego przez Prezydenta Miasta /. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II OSK 726/06 wskazano, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie, zaś właściciele lub wieczyści użytkownicy sąsiednich nieruchomości – gdy wykażą, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Odwołujący się S. R. nie jest wymieniony w prowadzonych rejestrach obrazujących sytuację rzeczowo-prawną jako właściciel działki nr 2091 obr. [...] Miasta i dlatego nie może być uznany za stronę tego postępowania. Na poparcie swoich twierdzeń, iż E. S. /R./ jest jego zmarłą małżonką nie przedłożył żadnych dowodów /np. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku/. Zaniedbania w przedmiocie uzgodnienia rzeczywistego stanu prawnego ze stanem uwidocznionym w urzędowych rejestrach obciążać mogą wyłącznie osoby, które wywodzą z tego skutki prawne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. R. wnosił o uchylenie powyższego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 r. i decyzji o warunkach zabudowy, jako wydanych na podstawie dokumentów zawierających "nieprawidłowe dane, a wpisane w nich przez te urzędy osoby są fikcyjne /Pani S. w postanowieniu i Pani R. w decyzji/" i nie są one właścicielami nieruchomości przy ul. C. [...] w P. ani stronami w przedmiotowym postępowaniu. Do skargi dołączony został akt zgonu E. R. oraz zawiadomienie Sądu Rejonowego w P. Wydział VI Ksiąg Wieczystych z dnia 14 czerwca 1996 r. Dz.Kw. [...] o prawie własności E. i S. R. do nieruchomości na zasadzie wspólności ustawowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do dołączonego do skargi zawiadomienia z dnia 14 czerwca 1996 r. wskazano, że wynika z niego prawo współwłasności skarżącego wyłącznie do budynku mieszkalnego i garażu, a nie do działki nr 2091. W nadesłanym do Sądu piśmie z dnia 19 listopada 2007 r. skarżący S. R. podtrzymał wszystkie zarzuty skargi, podkreślając, że niesłusznie pozbawiony został prawa strony w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta dotyczącym wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dołączył wypis aktu notarialnego umowy majątkowej małżeńskiej z dnia 27 maja 1996 r. wywodząc, że jest współwłaścicielem działki, budynku i garażu. Natomiast pozostałymi współwłaścicielami, o czym napisał w odwołaniu, będą spadkobiercy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolowana zatem przez sąd działalność administracji publicznej to zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie /np. decyzja, postanowienie/ jak i postępowanie poprzedzające jego wydanie. W związku z powyższym uwzględnienie skargi i usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia – w tym przypadku postanowienia – z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania że przy jego wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powyższej ustawy/. Przede wszystkim organowi II instancji przypisać należy zaniedbanie obowiązków proceduralnych wynikających z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 8 i 9 K.p.a. Przepisy te w postępowaniu przed organami odwoławczymi znajdują odpowiednie zastosowanie /art. 140 K.p.a./. Organ administracji zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten, który jest rozwinięciem ogólnej zasady dochodzenia prawdy obiektywnej /ustanowionej art. 7 K.p.a./ nie może być przerzucony przez organ administracji na stronę, zaś niedopełnienie tego obowiązku prowadzi do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia. Zasada wyrażona w art. 7 K.p.a. również nakazuje mieć na względzie nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes strony. Z kolei art. 8 K.p.a. obliguje organy administracji do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nadto z art. 9 K.p.a. wynika dla tych organów obowiązek udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestnicząca w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu winny udzielać im niezbędnych wyjaśnień oraz wskazówek. Jak już wspomniano organ orzekający w II instancji nie wywiązał się należycie z obowiązków wynikających z omówionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego co w konsekwencji powoduje, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Otóż według twierdzeń skargi zarówno zaskarżone postanowienie, jak i decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. [...] wydano na podstawie dokumentów zawierających "nieprawdziwe dane, a wpisane w nich przez te urzędy osoby są fikcyjne /Pani S. w postanowieniu i Pani R. w decyzji/" i nie są to osoby właścicielami nieruchomości przy ul. C. [...] w P., a także nie są stronami w przedmiotowym postępowaniu. Należy zgodzić się ze skarżącym, który na tę niezgodność wskazuje, bowiem jak wynika z powyższych aktów prawnych – wydana w I instancji decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. została skierowana do E. R. zam. P., ul. C. [...], zaś postanowienie będące przedmiotem skargi S. R. – do E. S. zamieszkałej pod wskazanym wyżej adresem. Ze znajdującego się w aktach sprawy /k. 14 – I instancji/ wypisu ze skorowidza działek /wg stanu na 31.10.2006 r./ wynika, że właścicielem działki nr 2091 jest E. S., po mężu R. Nadto zauważyć należy, że z dołączonego do skargi odpisu skróconego aktu zgonu Nr [...] USC w R. wynika, iż E. R. zmarła w dniu 29 listopada 2006 r. i jej nazwisko rodowe brzmi: "S.", czyli jest to nazwisko inne od wymienionego w zaskarżonym postanowieniu. W takiej zatem sytuacji, gdy w zaskarżonym postanowieniu użyte zostało nazwisko "S.", a więc nazwisko, które nie jest zgodne z nazwiskiem właściciela działki nr 2091 ustalonym przez organ I instancji – chociaż zdaje się być prawdopodobnym, że chodzi o tę samą osobę tj. zmarłą małżonkę skarżącego – wypada przyjąć, że organ odwoławczy zaniedbał obowiązki proceduralne, o których wspominają powołane wyżej przepisy K.p.a., co musi być poczytane za naruszenie tych przepisów. Zdaniem Sądu, lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że pogląd organu odwoławczego, iż skarżący nie może być uznany za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne na działce nr 2096 musi być oceniony, jako co najmniej przedwczesny. Otóż w odwołaniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy S. R. podał, że w tej decyzji błędnie podano nazwisko jego żony E., która zmarła w dniu 29 listopada 2006 r. i że nieruchomość przy ul. C. [...] w P. będzie objęta postępowaniem spadkowym. Informacje powyższe nie spowodowały jednakże wezwania skarżącego do przedstawienia dowodów umożliwiających weryfikację jego twierdzeń, a w szczególności też poczynionych ustaleń odnośnie uprawnień właścicielskich względem działki nr 2091 – mając zarazem na uwadze, że dotychczasowa właścicielka tej działki zmarła przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej – a następnie też ustalenie czy ewentualnie w tym postępowaniu skarżącemu przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., np. jako spadkobiercy E. R. Do pisma z dnia 19 listopada 2007 r., złożonego do akt sądowych, skarżący dołączył wypis aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 27 maja 1996 r. umowy majątkowej małżeńskiej wywodząc na jego podstawie, że posiada "interes prawny uczestniczenia jako strona w przedmiotowym postępowaniu" /będąc współwłaścicielem nieruchomości – "działki, budynku i garażu"/. Zdaniem Sądu, dowód ten winien być przedmiotem oceny organu odwoławczego i nie mógł też nie być przez Sąd "niezauważony", skoro organ odwoławczy w żaden sposób w czasie prowadzonego postępowania nie wyjaśnił skarżącemu konieczności dowodnego wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, jak również nie wezwał go do dopełnienia tych czynności przed podjęciem rozstrzygnięcia, a co niewątpliwie mogłoby pozwolić na dokonanie jednoznacznych ustaleń odnośnie posiadania w tym postępowaniu, jak chce skarżący, statusu strony. Nadmienić przy tym należy, że w razie wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że skarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego, organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Stwierdzając zaś następnie, że osoba ta nie ma w danej sprawie interesu prawnego, prawidłowym jest wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Nie mogło zostać uwzględnione żądanie skargi odnośnie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż pozostawała ona poza zakresem kontroli Sądu w tym postępowaniu, tj. wyznaczonym przez przedmiot zaskarżenia, którym jest postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 152 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Wskazania co dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.