II SA/Rz 864/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 28 maja 2024 r. nr SKO.4115.366.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – skargę oddala – II SA/Rz 864/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi W.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 28 maja 2024 r. nr SKO.4115.366.2024 dotycząca odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 29 lutego 2024 r. W.B. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J.K. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wójt decyzją z 15 kwietnia 2024 r. nr GOPS.XIII.5211.283.2024 odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 323, dalej: u.ś.r.), bowiem niepełnosprawność J.K. nie powstała w okresie o którym mowa w tym przepisie. W odwołaniu od decyzji Wójta W.B. wskazała, że matka posiada stopień niepełnosprawności od 2001 r., a obecnie jej stan zdrowia się pogorszył. Po operacji biodra porusza się za pomocą balkonika lub kuli ortopedycznej. Ojciec posiada znaczny stopień niepełnosprawności, choruje na [...], nie jest w stanie opiekować się żoną. Rodzice wymagają pomocy całodobowej. Są niepełnosprawni i nie są w stanie funkcjonować bez wsparcia w codziennych podstawowych czynnościach. SKO wskazaną na wstępie decyzją z 28 maja 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 17 ust. 1 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję Wójta z 15 kwietnia 2024 r. Wyjaśniło, że 1 stycznia 2024 r. - na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm., dalej: u.ś.w.) - znowelizowano ustawę o świadczeniach rodzinnych, w tym jej art. 17 ust. 1. Ustawodawca w obecnym stanie prawnym przewidział, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby w nim wymienione z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 roku życia. W przedmiotowej sprawie z racji wieku osoby wymagającej wsparcia, świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane wnioskodawczyni na dotychczasowych zasadach. Pomimo, że wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie został złożony 29 lutego 2024 r., organ I instancji przeprowadził postępowanie na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. ze względu na zapis art. 63 ust. 1 u.ś.w. W ocenie organu I instancji, wniosek o przyznanie świadczenia został złożony 29 lutego 2024 r., natomiast wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności 29 września 2023 r., dlatego należało zastosować poprzednio obowiązujący stan prawny regulujący świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Kolegium, w okolicznościach faktycznych sprawy takie działanie należało uznać za nieprawidłowe, gdyż zgodnie z przepisami przejściowymi, tj. art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Kolegium, ustalając zakres stosowania tego przepisu przejściowego należało uwzględnić art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zasadniczo zatem momentem uzyskania prawa do świadczenia rodzinnego (w rozpatrywanej sprawie - świadczenia pielęgnacyjnego) jest data złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a u.ś.w. zmieniającego art. 17 u.ś.r.), organy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę tych przesłanek organ powinien wydać decyzję przyznającą to świadczenie, biorąc za podstawę przepisy u.ś.r. dotychczas obowiązujące. W razie zaś ustalenia, że przesłanki te nie są spełnione, art. 63 ust. 1 u.ś.w. nie znajdzie zastosowania, a tym samym organ powinien rozpatrzyć wniosek na gruncie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, tj. uwzględniając nowe brzmienie art. 17 u.ś.r. W przypadku natomiast złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne po 1 stycznia 2024 r., wniosek ten podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, czyli organ obowiązany jest do zastosowania przepisów u.ś.r. w nowym brzmieniu. Zgodnie z przywołaną wyżej regulacją, przepisy dotychczasowe nie będą mogły mieć zastosowania w sprawie, bowiem na dzień 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego po stronie W.B. nie powstało, ponieważ nie zostały spełnione warunki do jego przyznania. O powstaniu prawa do świadczenia można mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie przed dniem 31 grudnia 2023 r. spełniła wszystkie wymagane przepisami u.ś.r. warunki, a organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Jest to rozwiązanie umożliwiające przyznanie świadczenia tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek, ale organy nie zdążyły go do 31 grudnia 2023 r. rozpoznać. Regulacja ta nie będzie natomiast mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków. W.B. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 29 lutego 2024 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności J.K., ur. [...] 1942 r. zostało wydane 24 stycznia 2024 r. Wnioskodawczyni nie była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy przepisy przejściowe nie znajdują zastosowania, dlatego należy sprawę rozpatrzeć w oparciu o przepisy u.ś.r. w nowym brzmieniu. Świadczenie pielęgnacyjnie nie przysługuje wnioskodawczyni na nowych zasadach, bowiem od 1 stycznia 2024 r. w związku ze zmianą przepisów u.ś.r. wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, opiekunowie osób niepełnosprawnych które ukończyły 18. rok życia zostali pozbawieni możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. J.K. ma 82 lata, dlatego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek osoby niepełnosprawnej powyżej 18 roku życia. Jednocześnie Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji poinformowało, że u.ś.w. wprowadziła nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. Możliwe stało się ubieganie przez osobę niepełnosprawną o przyznanie świadczenia wspierającego na warunkach określonych w tej ustawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z 28 maja 2024 r. W.B. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zgodne z nowym brzmieniem tej ustawy, nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką z uwagi na zmianę zasad jego przyznawania, podczas gdy wniosek został złożony 29 września 2023 r. a zatem pod wzorem obwiązujących przepisów i w związku z tym jest osobą uprawnioną do ubiegania się o ww. świadczenie. Wniosła o zmianę decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że SKO pominęło w swoich ustaleniach, że wniosek o ustalenie stopnia niepełnoprawności został złożony we wrześniu 2023 r., zaś niezgodne z obowiązującymi w zakresie terminów rozpoznawania spraw regulacjami zawartymi w k.p.a. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w tym przedmiocie skutkowało niemożnością złożenia wniosku w okresie obowiązywania korzystnych dla niej regulacji. Orzeczenie w sprawie stopnia niepełnosprawności matki skarżącej zostało wydane 24 stycznia 2024 r. i potwierdziło, że jest ona niepełnosprawna stopniu znacznym, a okoliczności te istniały już w dniu złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu w 2023 r. Stan zdrowia mamy uzasadniał przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Przed 1 stycznia 2024 r. prawo do świadczenia przysługiwało osobie uprawnionej, ale nie podejmowała ona w tym czasie zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z 28 maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ ten nie podzielił stanowiska organu I instancji wskazującego jako powód odmownego załatwienia wniosku brak powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w okresach czasu określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., niemniej – z uwagi na zmianę z dniem 1 stycznia 2024 r. stanu prawnego - wywiódł go z braku złożenia przez skarżącą przed tym dniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wymaganymi dokumentami. Od 1 stycznia 2024 r. bowiem beneficjentami tego świadczenia mogą być jedynie osoby ubiegające się o nie w związku z rezygnacją z zatrudnienia związaną ze sprawowaniem opieki nad osobami które nie ukończyły 18 lat, którego to warunku matka skarżącej nie spełniała. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli względem powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie prawidłowo uznało SKO, że złożenie wniosku po 31 grudnia 2024 r., a więc w nowym stanie prawnym, wykluczyło możliwość skutecznego ubiegania się przez skarżącą o przyznanie świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r. - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...). Natomiast od 1 stycznia 2024 r., w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...). Z uwagi na zmianę od 1 stycznia 2024 r. przepisów regulujących przyznawanie świadczeń pielęgnacyjnych, ocena legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dokonywana jest przez pryzmat przepisów przejściowych, tj. art. 63 u.ś.w. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym /a więc w u.ś.r./, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Na tle tej regulacji wykładni wymaga pojęcie powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zauważa, że w żadnym przepisie nie określono, co oznacza zwrot "prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r." Dokonanie tej wykładni, kluczowe w rozpoznawanej sprawie, wymaga odwołania się do art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Na wykładnię art. 24 ust. 2 u.ś.r. dodatkowo rzutuje ust. 2a tego artykułu, zawierający swego rodzaju wyjątek od reguły wynikającej z ust. 2, obejmujący sytuacje, w których świadczenie przyznawane jest z datą wsteczną, czyli nie od miesiąca złożenia wniosku, ale od miesiąca wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli w okresie trzech miesięcy licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. nie zmieniła się rola w/w regulacji, gdyż brzmienie art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. nie uległo zmianie w wyniku nowelizacji dokonanej na podstawie u.ś.w. W sytuacji zatem gdy strona ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na starych zasadach, ale organy orzekają już po zmianie stanu prawnego, to ich wykładnia musi uwzględniać przepisy przejściowe, a dokładnie treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. regulującego kwestie intertemporalne związane ze stosowaniem przepisu art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji oznacza to, że świadczenia pielęgnacyjne może być przyznane po 31 grudnia 2023 r. na zasadach obowiązujących do tego dnia, i to zarówno od miesiąca złożenia wniosku (art. 24 ust. 2 u.ś.r.) jak i z datą wsteczną od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a u.ś.r.), ale zarówno w jednym jak i drugim przypadku jest to warunkowane spełnieniem materialnych przesłanek z art. 17 u.ś.r. sprzed nowelizacji, jak i wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia w terminie do 31 grudnia 2023 r. Z powyższego wynika kluczowy dla rozpoznania niniejszej skargi wniosek. Otóż w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przed 31 grudnia 2023 r., niewystąpienie z wnioskiem o jego przyznanie przed tą datą jest równoznaczne z brakiem możliwości uznania, że prawo to powstało przed 31 grudnia 2023 r. Oznacza to, że przy spełnieniu warunków z art. 17 u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, w sytuacji złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2023 r. włącznie, świadczenie to zostanie przyznane. Złożenie natomiast wniosku 1 stycznia 2024 r. lub później będzie skutkowało odmową jego przyznania. Stanowisko, że powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego wiązać należy z datą złożenia wniosku potwierdza także treść uzasadnienia do projektu zmiany z datą 1 stycznia 2024 r. u.ś.r. i wejścia z tym dniem w życie u.ś.w. Wskazano w nim, że nowe warunki w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od dnia 1 stycznia 2024 r. i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy nowelizującej będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami nad którą jest sprawowana opieka nie wybierze własnego świadczenia wspierającego. Abstrahując od przyczyn, w rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony został po dniu 31 grudnia 2023 r., tj. 29 lutego 2024 r. (wraz z orzeczeniem z 24 stycznia 2024 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej). Wnioskodawczyni nie była więc uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach, a oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonać na podstawie nowych przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. Z uwagi na obowiązujące od tego dnia brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. skarżąca nie mogła więc skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia /jego niepodejmowaniem celem sprawowania opieki nad matką z uwagi na jej wiek – powyżej 18 lat. Z opisanych wyżej względów, Sąd nie podzielając zarzutów skargi oraz z braku podstaw do jej uwzględnienia z urzędu - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę jako nieuzasadnioną.