II SA/Rz 866/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 866/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) oraz art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy F. z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] w której ustalono jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych gmina F. wybudowała sieć kanalizacyjną, do której między innymi podłączyła nieruchomość oznaczoną nr 53/1, położoną w S., stanowiącą własność J. J. Na skutek tego przyłączenia wartość nieruchomości, zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez J. Z., wzrosła z 2.840,00 zł do 10.600 zł, a więc o 7.760,00 zł. Rada Gminy w F. uchwałą z dnia [...] lutego 2003 r., [...] ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, tj. 50 % różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością po ich wybudowaniu, co w niniejszej sprawie dało kwotę 2.172,80 zł. Zgodnie natomiast z uchwałą Rady gminy w F. z dnia [...] marca 2003 r., Nr [...] na poczet opłaty adiacenckiej należy zaliczyć wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze; na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Organ wskazał, że J. J. wpłacił dobrowolną kwotę, która po zrewaloryzowaniu wynosiła 929,80 zł. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy F. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] nałożył na J. J. opłatę adiacencką w wysokości 2.172,80 zł wskazując, że do zapłaty pozostała jeszcze kwota 1.243,00 zł. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. J., podważając wysokość określonej w decyzji kwoty stanowiącej jego wkład w budowę inwestycji. W uzasadnieniu podniósł, iż przy budowie przedmiotowej kanalizacji poniósł wiele szkód (zniszczone drzewa, krzewy, przyłącze elektryczne), których wykonawca nie naprawił ani też nie zapłacił stosownego odszkodowania, pomimo łączącej go z Urzędem Gminy F. umowy z dnia 9 czerwca 2003 r., zgodnie z którą inwestor obowiązany jest do pokrycia kosztów związanych z wykonaniem inwestycji. W związku z poniesionymi szkodami ma prawo do potrącenia szkody z naliczonej mu opłaty adiacenckiej. Kwestionuje sam fakt naliczenia opłaty adiacenckiej, gdyż w świetle uchwały z dnia 6 lutego 2003 r. wniesiony wkład powinien być podstawą do zwolnienia z opłaty. Nie zgadza się również z ustaloną przez organ wartością nieruchomości, która wynika z operatu szacunkowego, sporządzonego na rok przed wydaniem decyzji. Jego zdaniem operat ten jest niewiarygodny nie tylko ze względu na odległą datę jego sporządzenia, ale również ze względu na to, że nie uwzględnia faktu zmniejszenia wartości jego nieruchomości na skutek przeprowadzenia przez nią przyłączy o długości 115 mb i przyjęciu pasa ochrony 2m, co spowodowało, że powierzchnia 230 m2 jego nieruchomości nie może zostać w pełni wykorzystana. Nie podzielając podniesionych w odwołaniu zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium prawidłowo została oszacowana wartość nieruchomości przed jak i po wybudowaniu kanalizacji. Biegły uwzględnił bowiem położenie, kształt, dostępność, istniejąca infrastrukturę oraz zagospodarowanie terenu (wyposażenie). Również wartość ustalona po wykonaniu kanalizacji nie budziła w ocenie organu żadnych wątpliwości, stanowi bowiem sumę wartości przed inwestycją oraz koszty nakładów poniesionych na inwestycję. Powołując się na treść art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Takim urządzeniem jest niewątpliwie wybudowana przez Gminę F. sieć kanalizacyjna (art. 143 ust. 2). W związku z tym uzasadnione jest nałożenie przez gminę opłaty adiacenckiej na podmiot korzystający z tego urządzenia infrastruktury technicznej. Również wysokość tej opłaty nie budzi, w ocenie organu, żadnych wątpliwości. Została ona określona w uchwale Rady Gminy w F. z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...] jako 50 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością po realizacji tego przedsięwzięcia. Wprawdzie § 3 tejże uchwały stanowił, że z opłaty zwolnieni są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, którzy świadczyli w gotówce lub naturze na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, ale uchwałą z dnia [...] marca 2003 r. zmieniono treść § 3 wskazując, że na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się jedynie wartość wniesionych przez właścicieli i użytkowników wieczystych, świadczeń. Nie zgodził się organ z twierdzeniem odwołującego co do tego, że na poczet opłaty powinny zostać również zaliczone koszty szkód, poniesionych przez właścicieli czy użytkowników wieczystych, powstałe przy realizacji budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Dla dochodzenia tych roszczeń właściwa jest droga postępowania przed sądem cywilnym. Nie usatysfakcjonowany takim rozstrzygnięciem J. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy F. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzucił organom obu instancji nie zaliczenie na poczet opłaty adiacenckiej nakładów poniesionych przez niego w naturze, nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność odmowy przez Wójta Gminy F. zaliczenia szkody na poczet opłaty adiacenckiej oraz oparcie ustaleń organu na operacie szacunkowym sporządzonym w maju 2006 r., czyli rok przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga J. J. zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od podniesionych w niej zarzutów, ponieważ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi – stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./ sąd rozpoznając sprawę kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem – przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/. Wynika zeń, iż przy tej kontroli sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zaś stan faktyczny sprawy wojewódzki sąd administracyjny ustala na podstawie akt administracyjnych i sądowych – art. 133 § 1 cyt. ustawy. Bezspornym jest, że uchwała Rady Gminy F. Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. określiła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Uchwałę podjęto w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. Nr 142, z 2001 r., poz. 1591/ oraz art. 146 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. Nr 46, z 2000 r., poz. 543/. "Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala się w wysokości 50 % różnicy miedzy wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu" - § 1 cyt. uchwały Rady Gminy F. Natomiast z jej § 5 wynika, iż weszła w życie z dniem podjęcia. Z operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, iż Gmina F. wybudowała w miejscowości S. sieć kanalizacyjną, oczyszczalnię ścieków a ich odbiór miał miejsce w dniu 8 lipca 2005r. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się zawiadomienie z dnia 26 lutego 2007 r. podpisane przez Wójta Gminy F. w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr 53/1 o łącznej powierzchni 1000m2 oraz informujące strony o treści art. 10 § 1 k.p.a., lecz w aktach brak dowodu jego doręczenia. Decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] wydał zastępca Wójta Gminy F. R. D. lecz w aktach sprawy brak stosownego upoważnienia. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, należy w pierwszej kolejności nawiązać do art. 146 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603/, zwanej dalej jako u.g.n., który upoważnia radę gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Oznacza to równocześnie, iż uchwała rady gminy ustalająca taką stawkę jest aktem prawotwórczym i tym samym stanowi jedną z podstaw prawnych decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Uchwały Rady Gminy F. z [...] lutego 2003 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w sprawie określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej mają cechy aktów prawa miejscowego w rozumieniu przepisu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. Nr 142, z 2001 r., poz. 1591/, bowiem mają charakter generalny i abstrakcyjny, tzn. odnoszą się do wszystkich urządzeń infrastruktury, które będą wykonane na terenie gminy F. i są ustanowione na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n. Stosownie do art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa. Taką ustawą jest ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449/, która w art. 13 pkt 2 stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z kolei zaś art. 20 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że dzień wydania dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia m. innymi aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawa miejscowego nie został w taki sposób ogłoszony, to tym samym nie ma mocy obowiązującej i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. W § 5 uchwały nr [...] i w § 3 uchwały zmieniającej nr [...] Rady Gminy F. postanowiono, że uchwały wchodzą w życie z dniem podjęcia, zatem nie zostały one prawidłowo ogłoszone i tym samym nie są aktami obowiązującymi. W takim stanie rzeczy decyzja organu I instancji z dnia [...].04.2007 r., Nr [...] została wydana bez podstawy prawnej, czyli dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. /dalej SKO/ jako organ II instancji nie zauważył tej wady, skutkiem czego utrzymało w mocy decyzję dotkniętą ciężką wadą materialnoprawną i tym samym decyzja organu II instancji obarczona jest taką samą wadą. Druga ciężka wada o charakterze procesowym związana jest z naruszeniem art. 145 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z pierwszego przepisu wynika, że decyzję ustalająca opłatę adiacencką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z drugiego przepisu natomiast wynika, że wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Takie upoważnienie powinno mieć formę pisemną skierowaną do konkretnej osoby ze wskazaniem zakresu umocowania do działania w imieniu wójta. Decyzję organu I instancji z dnia [...].04.2007 r. podpisał Z-ca Wójta R. D. W aktach administracyjnych takiego upoważnienia nie ma, zatem Sąd przyjął, iż w/w decyzja została wydana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania. Taka wada jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 17.01.1989 r., I SA 1019/88, ONSA Z.1/1990, poz. 4/. SKO również i tej wady nie zauważyło, skutkiem czego także decyzja tego organu dotknięta jest tą wadą. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł po myśli art. 200 i 205 § 1 – p.p.s.a. Na zakończenie trzeba też zasygnalizować, iż operat szacunkowy /kserokopia/ znajdujący się w aktach administracyjnych nie charakteryzuje szczegółowo działki nr 53/1, nie wskazuje konkretnej odległości tej działki do sieci kanalizacyjnej i nie wskazuje warunków podłączenia tej działki do wskazanego urządzenia, a takie wymogi stawia § 40 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm./. W aktach administracyjnych nie ma końcowego protokołu odbioru sieci kanalizacyjnej, który miałby istotne znaczenie w sprawie, bowiem z reguły od daty odbioru urządzenia infrastruktury technicznej istnieją warunki podłączenia nieruchomości z węzłem głównym w rozumieniu art. 145 ust. 1 – u.g.n. Okoliczność, iż data odbioru kanalizacji została wskazana w operacie szacunkowym, nie może zastąpić istniejącego dowodu bezpośredniego. W aktach administracyjnych nie ma również dowodu na okoliczność, kto jest właścicielem działki nr 53/1, a taki dowód był konieczny ze względu na unormowanie zawarte w art. 144 u.g.n. SKO wskazanych braków również nie spostrzegło, co ogólnie świadczy o pobieżnym rozpatrzeniu sprawy.