II SA/Rz 866/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska- Kobak NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany w operacie ewidencji gruntów -skargę oddala- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] odmawiającą wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany przebiegu granicy działki nr 803/2 z działką nr 803/7 w obrębie Ś. P. w gminie Ch. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.; dalej p.g.k.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że decyzję wydano z uwzględnieniem wiążącej organy oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 772/07, którym Sąd uchylił poprzednią decyzję kasacyjną. Ocena prawna nakazywała przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem dowodu z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej dla sprawy o zasiedzenie działki nr 803/7, zakończonej postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt [...]. Wniosek o ustalenie przebiegu granicy obydwu działek nie mógł być uwzględniony. Wnioskodawca pragnął, aby granica przebiegała wedle stanu pierwotnego odzwierciedlonego w mapie zasadniczej (w skali 1:2000). Dla wyniku sprawy decydujące znaczenie ma chronologiczny przebieg czynności prawnych kształtujących prawny status działek. Według mapy katastralnej wg skali 1:2880, działka nr 803/7 (dawna pgr 13/2) stykała się z rogiem działki nr 801/3 (dawna pgr 14/6). Aktualna dokumentacja kartograficzna, objęta mapą ewidencyjną (w skali 1:2000) nie przewiduje takiego stykania się. Wbrew stanowisku Z. K., aktualny stan odzwierciedlony na mapie ewidencyjnej jest prawidłowy. Do opracowania obecnej mapy wykorzystano pomiary przeprowadzone na gruncie według stanu faktycznego użytkowania, dla potrzeb związanych z kompleksowym uwłaszczeniem przeprowadzanym w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Wówczas to dokonano podziału działki nr 803 na działki: 803/1, 803/2 i 803/3, co uwidoczniono w szkicu polowym z 1974 r. Prowadzone następnie w 1982 r. postępowanie wywłaszczeniowe związane z poszerzeniem drogi nr 775, spowodowało podział działki nr 803/1 na kolejne działki, w tym działkę nr 803/7 (o pow. 0,08 ha), co wynika z decyzji Naczelnika Gminy Ch. z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...]. Działka nr 803/1 nie została objęta postępowaniem uwłaszczeniowym z uwagi na niespełnienie warunku minimalnej powierzchni, wynoszącej 20 a. Zasiedzenie działki nr 803/7 przez Z. K. stwierdzono postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt [...], zakładając dla niej odrębną księgę wieczystą (nr Kw [...]). Stan katastralny, stanowiący podstawę uwidocznienia granicy działek, był – zgodnie z prawem – stanem faktycznego użytkowania i cech fizycznych nieruchomości sprzed wielu lat. Skutki wywołane przez częściowe uwłaszczenie i częściowe zasiedzenie pierwotnej nieruchomości, mogły doprowadzić, i faktycznie doprowadziły do odmiennego nieco odzwierciedlenia przebiegu granicy pochodnych nieruchomości na aktualnej mapie ewidencyjnej. Nie stanowi to jednak podstawy do zmian w operacie gruntów i budynków. Z decyzją nie zgodził się Z. K., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 22 i art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz naruszenie przepisów k.p.a. Uważa, że w bezprawny sposób odzwierciedlono granice działek objętych jego żądaniem, a wręcz dopuszczono się sfałszowania dokumentów. W jego ocenie, organom zabrakło "dobrej woli" do pozytywnego załatwienia sprawy. O nieprawidłowym oznaczeniu granic działek dowiedział się w 2001 r. po zapoznaniu się z mapą zasadniczą w skali 1: 2000. Biegły geodeta stwierdził, że w zakresie przebiegu granicy między działkami nr 803/2 i 803/7 istnieje "brak dokumentacji geodezyjnej", co uzasadnia dokonanie stosownych zmian w ewidencji gruntów. Ocena organów nie uwzględnia przepisów § 37 i § 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454; dalej: rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków), nakazujących ustalać stan ewidencji wedle terenowych pomiarów geodezyjnych. Na parceli oznaczonej poprzednio numerem 13/2 skarżący wzniósł budynek mieszkalny. Sposób użytkowania działki nie stanowił dotychczas podstawy do interwencji żadnego z organów administracji. Nieprawidłowy sposób ustalenia granicy na mapie ewidencyjnej wynika, jak przypuszcza, z przekazania działki nr 801/3 w użytkowanie Państwu W., co wiązało się z zamknięciem dostępu do drogi publicznej z działki nr 801/4 należącej do Państwa G. Wzajemne ulokowanie działek nr 803/7 i 803/2 wedle obecnych granic służyło "bezprawnemu szukaniu drogi dojazdowej". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji we właściwym zakresie ustaliły stan faktyczny istotny dla sprawy oraz poprawnie wskazały i zrekonstruowały treść norm stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2008 roku, sygn. akt II SA/Rz 772/07, którym wyeliminowano z obrotu prawnego wcześniejsze rozstrzygnięcia – decyzję WINGiK z dnia [...] sierpnia 2007 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2007 roku, nr [...]. Formułując wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie Sąd zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o dowód z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej na potrzeby postępowania o zasiedzenie przez Z. K. działki nr 803/07, zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 27 lutego 1998 roku, sygn. akt I Ns [...]. Analiza materiału dowodowego z uwzględnieniem wzmiankowanej dokumentacji pozwoli ostatecznie odnieść się do odmienności przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 803/7 i 803/2 uwidocznionymi na mapie katastralnej (skala 1:2880) i mapie ewidencyjnej (1:2880). Z obowiązku uwzględnienia wytycznych zawartych w powołanym wyroku – art. 153 P.p.s.a. – organy orzekające w sprawie wywiązały się należycie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zasadności żądania Z. K., o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów poprzez przyjęcie, że granica pomiędzy stanowiącymi jego własność działkami nr 803/2 i 803/7 przebiega tak, jak wynika to z mapy katastralnej (skala 1:2880) odzwierciedlającej granice pomiędzy parcelami nr 14/17 i 13/2. Stosownie do treści art. 20 p.g.k. ewidencja gruntów jest urzędowym rejestrem zwierającym informacje o gruntach i budynkach. Odnośnie gruntów odzwierciedla ona ich położenie, powierzchnię, granice, rodzaj użytków gruntowych oraz ich klasę gleboznawczą, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, właścicieli i władających. Z treści powołanego unormowania w związku § 44 - § 47 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika ciążący na staroście obowiązek utrzymywania aktualności informacji zawartych w ewidencji. Z przepisów tych należy odczytać kolejną zasadę, że aktualizacji treści ewidencji dokonuje się wyłącznie w oparciu o stosowne dokumenty, które korzystając z mocy urzędowej nie wymagają przeprowadzania postępowania co do ich prawdziwości; zgodnie z art. 23 p.g.k. dokumentami tymi są prawomocne decyzje i orzeczenia oraz odpisy aktów notarialnych. Organy ewidencyjne nie mogą zatem we własnym zakresie czynić ustaleń w przedmiocie informacji podlegających uwidocznieniu w ewidencji gruntów. Wiążące są w tym zakresie dane wynikające z dokumentów stanowiących podstawę wpisów. Nie ma zatem podstaw, by organy poprzez własne działania nadawały ostateczny kształt informacjom, jakie mają obowiązek uwidaczniać w ewidencji. Ich zadaniem jest jedynie rejestracja stanu prawnego i faktycznego ustalonego w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Innymi słowy, rejestrowość postępowania ewidencyjnego oznacza, iż ma ono charakter wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W postępowaniu, którego dotyczy kwestionowana decyzja istotnie wykazano, że odzwierciedlenie przebiegu granic pomiędzy działkami 803/2 i 803/7 podlegało kilkukrotnej alternacji. W pewnym uproszczeniu można stwierdzić, że stan zgodny z żądaniem skarżącego, a więc taki, w którym granica pomiędzy obiema działkami była "prosta" odzwierciedlała mapa katastralna (skala 1:2880), kopia mapy ewidencyjnej sporządzona jako pierworys z rysunku granic katastralnych z 1968 roku, plan lokalizacji budynku z 1962 roku, szkic polowy do uwłaszczenia działki 803 z 1974 roku oraz mapa ewidencyjna (skala 1:2000) obowiązująca do 2004 roku. Z kolei stan odmienny, którego zmiany domaga się skarżący, wskazywał przebieg granicy pomiędzy działkami 803/2 i 803/7 w ten sposób, że działka 803/2 swą północno-wschodnią częścią rozdzielała działkę 803/7 i działkę 801/3, łącząc się jednocześnie z drogą nr 779 – tak przebieg granicy pomiędzy działkami 803/2 i 803/7 rejestruje wyrys z mapy ewidencyjnej (skala 1:2880) oraz mapa ewidencyjna (skala 1:2000) obowiązująca od 2004 roku. W konsekwencji organ ewidencyjny dysponuje szeregiem dokumentów, które dwojako przedstawiają przebieg granicy pomiędzy działkami 803/2 i 803/7. Podsumowując, istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy aktualnie ujawniony przebieg granic pomiędzy ww. działkami jest stanem zgodnym z prawem. Przebieg granic pomiędzy dwiema działkami rozstrzyga o tym, jak daleko na gruncie sięga promień prawa własności. Zakreślenie granic określonej działki decyduje o faktycznym, realnym zasięgu tego prawa, wskazuje jak daleko na gruncie określony podmiot jest właścicielem. Chodzi więc o wydzielenie przestrzennych granic tego prawa. Nie ma przy tym znaczenia zaistniała w niniejszej sprawie okoliczność, że podmiotem prawa własności obu "konkurujących" ze sobą działek jest ta sama osoba. W pełni zrozumiałe jest, iż może ona mieć interes w ustaleniu, jak daleko prawo to sięga w stosunku do każdej z nich. Kluczowe jest zatem wskazanie, czy organy obu instancji wydając decyzje w sprawie dysponowały dokumentami, które przedstawiały aktualny stan prawny obu działek, i czy prawidłowo odwzorowały znajdujące się w nich informacje w ewidencji. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest twierdząca. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem dokumentacja z postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 27 lutego 1997 roku, sygn. akt I Ns [...], z której wynika, że skarżący Z. K. z dniem 1 stycznia 1993 roku, poprzez zasiedzenie, nabył własność działki nr 803/7 położonej w Ś. P. Celem identyfikacji przedmiotu zasiedzenia Sąd ten dopuścił dowód z oględzin oraz z wykazu zmian gruntowych z dnia 19 czerwca 1997 roku i 8 lipca 1997 roku wraz z załączonymi mapami ewidencji gruntów. Z danych tych wynika, że rozstrzygnięcie o tym, jak daleko sięga przysługujące skarżącemu do działki 803/7 prawo własności pokrywa się z mapą ewidencji gruntów (skala 1:2880) i mapą ewidencyjną (skala1:2000) obowiązującą po 2004 roku. Należy przy tym odnotować, że nabycie prawa własności poprzez zasiedzenie polega na prawnym usankcjonowaniu długotrwałego stanu faktycznego, co oznacza, iż wydanie powołanego postanowienia z 1997 roku musiało poprzedzać ustalenie, że skarżący przez dwadzieścia bądź trzydzieści lat posiadał w sposób samoistny działkę 803/7 w granicach, jakie przyjęto w tym orzeczeniu. Prawomocność tego orzeczenia przesądzała zatem, nie tylko o tym kto jest podmiotem prawa własności działki 803/7, ale również o tym, jak daleko na gruncie prawo to sięga. W aktualnym stanie obowiązuje więc prawomocne orzeczenie sądowe, zgodnie z którym skarżący Z. K. jest właścicielem działki 803/7 w granicach, jakie z tego orzeczenia wynikają. Ponieważ dane zamieszczone w ewidencji gruntów są z tym orzeczeniem zgodne, przeto nie ma podstaw do ich zmiany. Organy ewidencyjne, zgodnie z tym co wskazano wcześniej, zobligowane są wyłącznie do odwzorowania informacji zawartych w dokumentach będących podstawą wpisu do ewidencji i w żadnym wypadku nie mogą ich kwestionować. Do zmiany wpisu może więc dojść jedynie w razie stwierdzenia niezgodności pomiędzy treścią ewidencji a treścią dokumentów źródłowych, a takiej w niniejszej sprawie brak. Jedynie na marginesie Sąd zwraca uwagę, że jeżeli skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń poczynionych w postępowaniu o zasiedzenie działki 803/7, to powinien skorzystać z przysługujących mu środków prawnych przewidzianych postanowieniami ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 1964 r. nr 43, poz. 296 ze zm.) Uwzględniając całość wyżej wyłożonych argumentów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.