II SA/Rz 868/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw - Przedmiotem sprzeciwu M.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] na wniosek skarżącego z dnia 29 marca 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy na działce nr ew. 292 w miejscowości S., Gmina [...]". Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - zakład stolarski jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Odwołanie od decyzji I instancji złożyli M.R. i K.R. zarzucając niespełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy z uwagi na brak w obszarze analizowanym budynków o funkcji usługowej. Nadto skarżący wskazali, że bliskie położenie stolarni będzie uciążliwe dla nich z uwagi na stosowane w niej środki chemiczne i impregnaty. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2017 poz.1257, dalej "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest tylko wówczas, gdy zostaną łącznie spełnione wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Należą do nich: kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, czyli tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, dostęp do drogi publicznej, zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi. Całkowicie odmienny jest zakres zastosowania tego przepisu w przypadku ustalania warunków dla nowej zabudowy, a inny w przypadku ustalania warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego. W sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania jest wymagana w odniesieniu do obiektów istniejących, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może być poddawany wyłącznie wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej, funkcjonalnej. Przepis ten ma zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. Przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy zatem oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. W ocenie Kolegium organ I instancji nie dokonał takiej analizy. Oceniając czy w terenie analizowanym istnieje funkcja usługowa organ nie może ograniczyć się jedynie do tożsamego brzmienia funkcji bez analizy jej zakresu. Oznacza to, że organ badając przesłankę kontynuacji funkcji winien zbadać jakiego typu usługi znajdują się na analizowanym terenie i czy usługi wnioskowane będą się mieścić w tej kategorii ze względu na uciążliwość dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich. W sprzeciwie od powołanej wyżej decyzji złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.B. reprezentowany przez radcę prawnego B.B. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym, kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej pomimo braku przesłanek do jej wydania, - niedokonanie wszechstronnej oceny ustaleń faktycznych zawartych w analizie urbanistycznej zał. nr 2 do zaskarżonej decyzji poprzez pominięcie w swoich rozważaniach, że organ i instancji dokonał analizy funkcji, która wprost wskazuje na kontynuację funkcji usługowej istniejącej poprzez funkcję uzupełniającą do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej skutkiem czego zalecenia dla organu I instancji w zakresie badania kontynuacji są bezprzedmiotowe, - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zobowiązanie organu I instancji do dokonania analizy czy usługi wnioskowane spowodują uciążliwość nieruchomości sąsiednich. W ocenie skarżącego Kolegium nie odniosło się do stanowiska inwestora, jakie przedstawił w odpowiedzi na odwołanie M.i K.R. M.B. wyjaśnił w nim, iż jego inwestycja nie spowoduje pogorszenia warunków korzystania z sąsiednich nieruchomości jak również to, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane w terenie mieszkalno - usługowym ze stanem faktycznie występujących zakładów usługowych. Ustalenia faktyczne oparte zostały tylko i wyłącznie na ustaleniach przytoczonych w odwołaniu. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie uznania, że organ I instancji nie przeprowadził analizy w zakresie kontynuacji funkcji, jak też jej nie uzasadnił. Organ odwoławczy nie zauważył bądź też niewłaściwie zinterpretował ustalenia załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy - analiza funkcji i jej wyniki. Z analizy wynika bezspornie, że zasięg obszaru analizowanego obejmuje zabudowę o charakterze mieszkalnym, jednorodzinnym lub zagrodowym z usługami. Obszarem objęto działki położone przy drodze gminnej, a zasięg obszaru został zaznaczony w części graficznej. Kolegium pominęło to, że analiza wymienia w obszarze analizowanym występowanie usług tj. m.in. budynek zakładu techniki samochodowej oraz LPG, budynek produkcyjny, a zatem planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania będzie uzupełniać istniejącą zabudowę. Organ I instancji, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego ocenił spełnienie przesłanki kontynuacji funkcji w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę. Ponadto w ocenie skarżącego na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne badanie czynników związanych z uciążliwościami planowanej zmiany sposobu użytkowania dla sąsiednich nieruchomości czy też mieszkańców zwłaszcza, że zmiana nie powoduje zmian mogących znacząco oddziaływać na otoczenie, a taki obowiązek nie wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przedmiotem badania jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprzeciw został oddalony, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy więc skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14, CBOSA). Przenosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, WSA nie miał wątpliwości, iż SKO wykazało podstawy legitymujące ten Organ do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie Organu pierwszej instancji zostało zakończone pomimo, że stan faktyczny sprawy dotyczący zaistnienia materialnoprawnej przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie został dostatecznie wyjaśniony, czym doprowadzono do naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. Podzielić wypada dokonaną przez SKO negatywną ocenę przeprowadzonej przez Organ pierwszej instancji analizy urbanistycznej, które nie wyjaśnia czy planowana przez inwestora działalność usługowa będzie stanowić kontynuację funkcji usługowej występującej w obszarze analizowanym m.in. co do stopnia uciążliwości dla otoczenia tj. dla terenów sąsiednich. Słuszność wypada przyznać temu stanowisku Organu, w którym podkreśla się konieczność dokładnego ustalenia typu i intensywności usług występujących na w/w obszarze. Przypomnieć należy, iż zmiana sposobu użytkowania dotyczy terenu, dla którego dominuje zabudowa zagrodowa i jednorodzinna. Na działce o nr 290/2 po przeciwnej stronie drogi do terenu objętego wnioskiem, jest zlokalizowany budynek produkcyjny. Zarówno zabudowa zagrodowa, jednorodzinna a także produkcyjna nie wpisują się w planowaną przez wnioskodawcę funkcję usługową, jako zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu. Jednocześnie treść analizy wskazuje na istnienie na działce o nr ewid. 47 budynku zakładu techniki samochodowej oraz LPG. Strony postępowania w osobach M. i K.R., podnosili przed Burmistrzem, że działalność usługowa na tej działce prowadzona jest na niewielką skalę i to przez jedną osobę. Uzasadnienie decyzji Organu pierwszej instancji jak również treść analizy urbanistycznej w ogóle nie pozwala na wyjaśnienie czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce o nr 292 w miejscowości S. 89, nie będzie wykraczać poza granice uciążliwości istniejących usług a w rezultacie czy można stwierdzić kontynuację istnienia tej funkcji. Sąd podziela w tym miejscu trafny pogląd NSA wyrażony w wyroku z 19 stycznia 2011 r., II OSK 103/10, w myśl którego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego dozwolona mocą decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. W kontekście ustalenia kontynuacji funkcji usługowej wymagają dokładnego wyjaśnienia również przyczyny objęcia działki o nr ewid. 47 granicami obszaru analizowanego. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Powyższy przepis ustala zasadę, w myśl której obszar analizowany należy wyznaczyć równomiernie wokół wszystkich granic terenu objętego wnioskiem, co z kolei powoduje, że granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowości wyników analizy, które mają decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygania o wniosku inwestora, w tym treści warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a w dalszej kolejności o finalnym kształcie samej inwestycji. Sąd zwraca także uwagę, że dozwolone przepisami rozporządzenia ustalenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego, daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, tylko o ile jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Zatem organ zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, dlaczego wyznaczył granice obszaru analizowanego poza wartości minimalne tj. trzykrotność szerokości frontu działki (przez front działki należy w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia rozumieć tą część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę). Znajdująca się w aktach sprawy analiza nie wyjaśnia dostatecznie podniesionej przez SKO kwestii kontynuacji funkcji usługowej, bowiem nie określa : 1) w metrach dokładnej szerokości frontu działki o nr 292, 2) dokładnej odległości granicy obszaru analizowanego od granic działki o nr 292, 3) przyczyn niewyznaczenia tych granic w sposób równomierny, tj. w równej odległości od granic działki nr 292, 4) przyczyn dla których działka o nr ewid. 47 znalazła się w granicach obszaru analizowanego, 5) przyczyn nie podania odległości tej działki od terenu inwestowanego tj. od działki nr 292. Dodać także wypada, iż Organ pierwszej instancji nie wypowiedział się także o podnoszonych przez strony postępowania okolicznościach związanych z istnieniem zakładu usługowego – zakładu stolarni – na działce o nr 292, jeszcze przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania teren. Ta kwestia nie została przez Organ pierwszej instancji w ogóle wyjaśniona, pomimo że mogła mieć wpływ na sposób zakończenia postępowania. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, może bowiem odnosić tylko do inwestycji nie zrealizowanej. Jeżeli więc wnioskodawca ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu, która już nastąpiła (istnieje), to obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Rozstrzygnięcie merytoryczne jest dopuszczalne wyłącznie warunkowo w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest konieczna dla zakończenia postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego. Ewidentne uchybienia przepisom postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, w pełni uzasadniło zastosowanie przez SKO przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. WSA nie stwierdził więc stosownie do treści art. 151a § 1 p.p.s.a. naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w jakimkolwiek stopniu. Z przedstawionych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 64b § 1 w zw. z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.