II SA/Rz 871/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentacji uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. II SA/Rz 871/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentacji dotyczącej prowadzonego postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 22 maja 2013 r. Starosta Powiatu [...] poinformował strony, w tym J. W. o wszczęciu – na wniosek M. P. – postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę budynku gospodarczego z poddaszem użytkowym na działce nr ewid. 439 w W. Wnioskiem z dnia 27 maja 2013 r. J. W. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o wykonanie kopii (odbitek ksero) następujących dokumentów składających się na projekt budowlany: opisu technicznego (str. 4, 5), opinii geotechnicznej (str. 7), projektu zagospodarowania (str. 17), opisu technicznego (str. 20-23), opisu technicznego i projektu budynku gospodarczego (str. 53-57, 61-65). Kolejnym wnioskiem tj. z dnia 29 maja 2013 r. J. W. zwrócił się ponownie do Starosty Powiatu [...] o wykonanie kserokopii następującej dokumentacji projektu budowlanego: informacji dot. BHP i ochrony zdrowia (str. 6), planu projektu (str. 30, 35) oraz projektu budynku gospodarczego i opisu (str. 41,42,46). W obu tych wioskach J. W. zaznaczył, że po odbiór dokumentacji zgłosi się osobiście, po otrzymaniu telefonicznej informacji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Starosta Powiatu [...] odmówił wnioskodawcy wydania kopii dokumentacji dotyczącej przedmiotowego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powołał się na regulacje zawarte w art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", wedle których organ jest obowiązany umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek, odpisów i kopii. W ocenie organu, obowiązku tego nie można jednak utożsamiać z koniecznością sporządzenia tych kopii przez organ administracji. J. W. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Podniósł, że z powodu braku wyrażenia zgody na osobiste wykonanie odbitek na znajdującej się w urzędzie kserokopiarce, wniósł o ich wykonanie przez organ. Odmowa uwzględnienia tego żądania, bez wskazania obowiązujących w tym zakresie zasad w Starostwie Powiatowym [...], stanowi - jego zdaniem – naruszenie art. 73 k.p.a. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zwrócił uwagę, że art. 73 § 1 k.p.a. przyznaje stronom prawo sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy, pozostawiając je do własnej realizacji stronie. Przy czym rola organu administracji kończy się na zapewnieniu stronom możliwości korzystania z tego rodzaju uprawnienia, w tym utrwalania na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie, wykonywanie odpisów. Otwartą kwestią pozostaje jednak stosowana w tym względzie technika. Wojewoda podkreślił, że skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszystkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia odpisów za pomocą kserokopiarki, czy też innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów i informacji. Organ zaznaczył, że strona nie może jednak żądać, aby w związku z prowadzonym postępowaniem takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ. Sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania wskazany przepis pozostawił bowiem stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Organ II instancji dodał, że wynikające z art. 73 § 2 k.p.a. prawo żądania uwierzytelnienia przez organ sporządzonych przez stronę odpisów z akt sprawy oraz wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów uzależnione jest od uzasadnienia tego żądania ważnym interesem strony. Tymczasem wnioskodawca - poza powołaniem się na art. 73 k.p.a.- nie podał okoliczności, które mogłyby potwierdzić jego ważny interes w uzyskaniu żądanych dokumentów. Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. W. Wskazał, że pracownik Starostwa Powiatowego [...] odmówił mu wykonania odbitek ksero dokumentacji akt sprawy przedmiotowego postępowania, zasłaniając się dużą ilością pracy. Dlatego też zwrócił się z interwencją do pani naczelnik wydziału, deklarując jednocześnie osobiste wykonanie odbitek na wskazanym mu urządzeniu, pod kontrolą pracownika urzędu. W odpowiedzi uzyskał jednak informację, że nie ma takiej możliwości oraz, że musi złożyć stosowne pismo, które w odpowiednim czasie zostanie rozpatrzone. Skarżący zwrócił uwagę, że art. 73 k.p.a. w nowym brzmieniu tj, obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. tworzy nową jakość w obowiązkach organów administracji publicznej. Strona musi bowiem wszelkich czynności wykonywać w lokalu organu administracji - w obecności pracownika tego organu. Zorganizowanie więc warunków do przeglądania oraz wykonywania kopii lub odpisów z akt sprawy leży po stronie organu administracji. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (II SA/Gd 529/10), w którym wyrażono pogląd, że organ powinien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów np. przez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki, przy pomocy której strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy. Jeśli zabezpieczenie stronie takiej sposobności nie jest możliwe, wówczas to organ winien sporządzić takie kserokopie, obciążając jednocześnie kosztami ich uzyskania stronę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z powodów przedstawionych w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując tak określonej kontroli Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Skarżący, będący stroną prowadzonego z wniosku M. P. postępowania o zatwierdzenie projektu budowanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę budynku gospodarczego z poddaszem użytkowym, domagał się sporządzenia i wydania kserokopii wskazanych przez niego dokumentów z akt tego postępowania. Odmawiając wydania tych kserokopii organy uznały, że strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy, w tym kserokopie ze wszystkich pism znajdujących się w aktach sprawy, jednakże nie może żądać by takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ. Przepis art. 73 k.p.a. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Zgodnie natomiast z art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Rację ma zatem organ twierdząc, że jego rola sprowadza się do zapewnienia stronom możliwości skorzystania z zawartych w art. 73 § 1 k.p.a. uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez sporządzanie notatek czy wykonywanie odpisów. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że sporządzenie kserokopii dokumentu mieści się w pojęciu wykonania odpisu tego dokumentu, stanowiąc jedną z jego form (por. wyrok NSA z dnia 22.10.2008 r., II OSK 1270/07, LEX Nr 575146, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26.01.2011 r., II SA/Gd 529/10, LEX Nr 752555). W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się także w wyroku z dnia 12.10.2010 r., II OSK 104/10, (dostępny na: http//www.orzeczenia.nsa.gov.pl//), stwierdzając, że art. 73 § 1 k.p.a. nie uwzględnia zaistniałego postępu technicznego w zakresie kopiowania dokumentów, a zatem przyjąć należy jego wykładnię rozszerzającą i uznać, że organ ma obowiązek umożliwić stronie sporządzanie odpisów dokumentów z akt sprawy w zależności od posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych. Jeżeli organ ma takie możliwości (odpowiednie urządzenia, pracownicy), powinien sporządzić kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub umożliwić stronie sporządzenie odpisów z akt sprawy w formie kserokopii za zwrotem związanych z tym kosztów. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie poglądy te podziela i uznaje, że ogólne zasady postępowania, w szczególności zasada pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) nakazują takie właśnie szerokie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zapadły co najmniej przedwcześnie. Przed ich wydaniem organ winien był stworzyć skarżącemu realną możliwość skorzystania z jego uprawnień do czynnego udziału w postępowaniu i sporządzenia odpisów, w tym wypadku kserokopii z akt sprawy. We wspomnianym już wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26.01.2011 r., II SA/Gd 529/10 (powoływanym również w skardze) oraz w wyroku WSA w Opolu z dnia 28.01.2013 r., II SA/Op 527/12, LEX Nr 1274585, stwierdzono, że organ powinien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki czy też innego urządzenia, przy pomocy którego strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy. Jeżeli zabezpieczenie stronie takiej sposobności jest z różnych przyczyn niemożliwe, to wówczas organ winien sporządzić takie kserokopie, obciążając kosztami ich uzyskania stronę. Z akt niniejszej sprawy wynika, że o takich ewentualnościach J. W. nie poinformowano, uniemożliwiając mu tym samym wykonanie żądanych kserokopii. Należy przy tym podkreślić, że znaczna część dokumentów objętych żądaniem skarżącego zawiera mapy czy rysunki techniczne, a co za tym idzie kserokopie są w zasadzie jedyną formą ich odpisu. Niezasadne są uwagi organu dotyczące braku wykazania interesu skarżącego w żądaniu uwierzytelnionych odpisów, jako że wiosek skarżącego nie obejmował ani uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy ani wydania z akt uwierzytelnionych odpisów, o których mowa w art. 73 § 2 k.p.a. Z wszystkich tych przyczyn, uznając iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [....] maja 2013 r. naruszają art. 73 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił oba te postanowienia w oparciu o art. 145§ 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia, które nie nadaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd odstąpił również od orzekania o kosztach z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego, w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując wniosek J. W. organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności przedstawi skarżącemu różne możliwości wykonania kserokopii żądanych przez niego dokumentów.