II SA/Rz 872/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- Sygn. akt: II SA/Rz 872 /11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] Burmistrz Miasta D., działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 171 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, w związku z uchwałą Rady Miejskiej w D., nr [...] z dnia [...] listopada 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] Miasta D., obszaru położonego w rejonie ulic [...], [...] i [...] w D., ustalił dla R. K., zbywcy działki nr 1804/08 o łącznej pow. 0, 0803 ha jednorazową opłatę w wysokości 2. 826, 00 złotych, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, płatną na rachunek bankowy Urzędu Miejskiego w D. w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. K. wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (pkt 1); stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Zarzucił naruszenie art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 76 § 2 i § 3 k.p.a. Z ostrożności procesowej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł zarzut przedawnienia, bowiem decyzję doręczono mu 14 stycznia 2011r., to jest po upływie 5 lat od daty sprzedaży działki nr 1804/08 i z tego tytułu wniósł o umorzenie postępowania. Zakwestionował ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, zarzucając wycenie naruszenie zasady, że "prawo nie działa wstecz", czego następstwem było wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zarzucił, że nie brał udziału w przeprowadzeniu dowodu w postaci operatu szacunkowego, nie składał wyjaśnień i uniemożliwiono przeprowadzenia dowodu przeciwko treści operatu szacunkowego, co narusza art. 79 § 2 i 76 § 3 k.p.a. Brak było podstaw do ustalenia opłaty planistycznej, bo sposób wykorzystania działki nr 1804/08 położonej w D. był taki sam przed i po uchwaleniu planu. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] maja 2011r., nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wskazania terminu i sposobu wniesienia jednorazowej opłaty planistycznej i w tej części umorzyło postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej decyzji SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 36 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomości, wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 6 ustawy właściwy organ ustala opłatę w drodze decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w art. 37 ust. 5 ustawy. Działka, której dotyczy decyzja objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru przestrzeni publicznej, położonego w rejonie ulic [...], [...] i [...] w D. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta D. z dnia [...] listopada 2005r. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego Nr 158, poz. 2867 z 10.12.2005 r.). W związku z chwaleniem miejscowego planu wzrosła wartość ww. nieruchomości, co potwierdza operat rzeczoznawcy majątkowego B.R. z [...] grudnia 2010r. Przedmiotowa działka leży w konturze planu oznaczonym symbolem 7MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w konturze planu oznaczonym symbolem 4 KDW, który stanowi tereny dojazdów wewnętrznych. Przed uchwaleniem planu na tym terenie do dnia [...] grudnia 2002r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta D. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w D. z dnia [...] grudnia 1986r. (Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego Nr 1/87, poz. 7 z dnia 20 stycznia 1997r. ze zm.), zgodnie z którym działka oznaczona nr 1804/08 położona była w konturze planu oznaczonym symbolem D38WZ, który stanowił tereny rolne z pojedynczą zabudową mieszkalną i gospodarczą. Wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zalegające w aktach materiały sprawy potwierdzają, że nieruchomość, dla której ustalono opłatę była wykorzystywana na cele rolne. Spełniony został warunek zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie planu, co wypełnia dyspozycję art. 37 ust. 3 i 4 ustawy (akt notarialny z dnia [...] czerwca 2006r., rep. A nr [...]) a wzrost wartości działki objętej decyzją ustalono na 18.838, 00 zł. Ponieważ w § 15 pkt 1 uchwały dla terenów objętych planem oznaczonych symbolem 7MN ustalono stawkę 15%, a dla terenów oznaczonych symbolem 4 KDW stawkę 0 %, to wysokość opłaty po zaokrągleniu wynosi 2. 826, 00 zł . Oceniając operat biegłego rzeczoznawcy, jako środek dowodowy SKO stwierdziło, że został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Wycena jest zindywidualizowana i przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wycena jest aktualna, z uwzględnieniem cen kształtujących się w obrocie gruntami na terenie D. na dzień sprzedaży nieruchomości, a także uwzględniająca stan nieruchomości na dzień wejścia w życie planu. Wartość rynkową nieruchomości określono podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. SKO uznało, że co do zasady zaskarżona odwołaniem decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa pod względem merytorycznym, z wyjątkiem zapisu w części dyspozytywnej decyzji informacji o terminie i sposobie wniesienia opłaty planistycznej. Elementy decyzji określone zostały w art. 107 § 1 k.p.a. i dlatego w osnowie decyzji nie można zamieszczać elementów, które nie stanowią rozstrzygnięcia i nie dotyczą istoty sprawy. Z tych przyczyn uchylono w zaskarżonej decyzji w część sentencji decyzji dotycząca wskazania terminu i sposobu wniesienia opłaty, w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO wskazało, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). W kontekście wyżej opisanego stanu faktycznego i prawnego za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy, wobec wykazania przesłanek obligujących organ do naliczenia opłaty. Operat szacunkowy nie jest opracowywany w trybie art. 79 § 1 k.p.a. i dlatego rzeczoznawca majątkowy nie miał obowiązku informować strony o terminie oględzin wycenianych nieruchomości. Organ nie przychylił się do zarzutu przedawnienia wskazując, że uchwała weszła w życie [...] stycznia 2006r., co oznacza, że wydanie decyzji w dniu [...] stycznia 2011r. nastąpiło przed upływem pięcioletniego terminu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył R. K. wnosząc o wstrzymanie jej wykonania, uchylenie w całości z powodu naruszenia prawa materialnego oraz stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa z powodu zaistnienia przyczyn określonych w k.p.a. W uzasadnieniu skargi podtrzymał zarzut odwołania, że sposób wykorzystania działki spornej było jednakowy przed i po uchwaleniu planu. Skarżący, jako osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej w zakresie budownictwa, zamierzał zagospodarować teren przez wzniesienie na nim pojedynczego budynku jednorodzinnego, a taką możliwość dawał poprzednio obowiązujący, jak i obecny plan. Interpretacja organu byłaby prawidłowa, gdyby zamiarem skarżącego było, ze względu na charakter prowadzonej działalności, intensywne wykorzystanie terenu pod zabudowę, a taką możliwość daje dopiero uchwalony plan z 2005r. Interpretacja SKO narusza interes prawny skarżącego i jest nieadekwatna do stanu faktycznego. SKO nie ustosunkowało się do zarzutu skarżącego, że nie skorzystał z możliwości podniesienia wartości przedmiotowej działki w wyniku uchwalenia planu, dlatego, że plan wszedł w życie w styczniu 2006r. Zbycie działki wprawdzie nastąpiło październiku 2006r., ale po wielomiesięcznych negocjacjach – a cena zbycia została ustalona przed wejściem w życie planu. W ocenie skarżącego nie wykazano, że jego działka do czasu zawarcia umowy sprzedaży zyskała na wartości uzasadniającej naliczenie opłaty planistycznej. Ponadto SKO nie wzięło pod uwagę, że wyceny dokonano z jego środków i bez udziału strony zainteresowanej i uprawnionej w myśl art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. do wniesienia uwag i zastrzeżeń. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy, gdyż brak było podstaw do naliczenia przedmiotowej opłaty, ponieważ wartość nieruchomości nie wzrosła,. SKO bezkrytycznie zawierzyło opinii rzeczoznawcy majątkowego, pozbawiając się możliwości oceny wykraczającej poza jego ustalenia. W odpowiedzi na skargę Koleigum wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012r. potrzymał zarzuty i argumenty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które obligowałyby do uwzględnienia skargi. W szczególności Sąd stwierdza, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji prawidłowo zastosowały przepisy prawa procesowego jak i materialnego. Zgodnie z art. 37 ust. 3 i ust. 4 ustawy roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4 można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt burmistrz, albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Okolicznością bezsporną jest, że skarżący działkę nr 1804/8 położoną w D. zbył aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] w dniu [...] czerwca 2006r. Aktualnie działka nr 1804/8 objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru przestrzeni publicznej położonego w rejonie ulic [...], [...] i [...] w D. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta D. z dnia [...] listopada 2005r. ogłoszoną w dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 158, poz. 2867 z dnia 10 grudnia 2005r. Zgodnie z § 17 uchwały weszła ona w życie po upływie 30 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, to jest po 10 stycznia 2011r. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęto zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...], którego odbiór na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma potwierdził dorosły domownik w dniu [...] grudnia 2010r. Zatem roszczenie zostało zgłoszone przed upływem pięcioletniego terminu (por. wyrok NSA z 22.06.2007r. sygn. akt II OSK 935/06 LEX nr 355483). Stwierdzenie tej okoliczności, pozwala na ocenę pozostałych zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie decyzji ustalającej opłatę planistyczną zostało poprzedzone sporządzeniem operatu szacunkowego przez uprawnionych rzeczoznawców zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.g.n.). Skarżąca przed wydaniem decyzji została powiadomiona o możliwości zapoznania się ze gromadzonym materiałem dowodowym, włącznie z operatem szacunkowym. W tym kontekście nieuzasadniony jest zarzut skarżącej naruszenia art. 10 § 1, art. 76 § 3 i art. 79 § 2 i § 2 k.p.a., gdyż dowodem w sprawie i elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie jest operat szacunkowy, a nie czynności, jakie wykonuje rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu. Strona miała możliwość zapoznania i wypowiedzenia o materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie Na podstawie treści sporządzonego operatu szacunkowego SKO zasadnie przyjęło, że operat został sporządzony przez osobę uprawnioną i odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat w szczególności zawiera informacje przyjęte przez rzeczoznawcę do wykonania wyceny nieruchomości, rozwiązań merytorycznych, wyliczenia oraz wynik końcowy. Wartość nieruchomości określono podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej i uwzględnia ceny kształtujące się w obrocie gruntami na terenie Dębicy na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 ustawy). Prawidłowo też przyjęły organy orzekające na podstawie sporządzonego operatu, że po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie do dnia 31 grudnia 2002r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta D. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Rady Narodowej w D. z dnia [...] grudnia 1986r. (Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego Nr 1/87, poz. 7 z dnia 30.01.1997 ze zm.) zgodnie, z którym działka oznaczona aktualnie jako nr 1804/8 położona w terenie oznaczonym symbolem D38WZ, który odnosił się do terenów rolnych z pojedynczą zabudową mieszkalną i gospodarczą. Zatem funkcją dominującą było rolnicze przeznaczenie terenu z istniejąca zabudową zagrodową, czyli o innym charakterze. Według aktualnie obowiązującego planu, który wszedł w życie z dniem [...] stycznia 2006r. działka nr 1804/8 leży w terenie oznaczonym symbolem 7MN, który oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zestawienie symboli i ich definicji jednoznacznie pokazuje, że przeznaczenie terenu uległo zmianie. O zmianie wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania wypowiedział się rzeczoznawca majątkowy, który w treści operatu przedstawił szczegółowe wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości. W zasadniczych elementach wyliczenie opłaty przedstawiono w zaskarżonej decyzji. W § 15 nowego planu dla terenu określonego symbolem 7MN określono, że opłata wynosi 15 % wzrostu wartości nieruchomości, a dla symbolu 4KDW – 0%, zatem stawki nie przekroczyły górnej granicy określonej w art. 36 ust. 4 ustawy. Bez wpływu na wynik sprawy jest zatem subiektywne twierdzenie skarżącego co do sposobu wykorzystywania nieruchomości, terminu zakończenia pertraktacji zmierzających do zawarcia umowy kupna sprzedaży wobec zaistnienia ustawowych przesłanek do naliczenia opłaty planistycznej. Ustawodawca w art. 36 ust. 4 ustawy nałożył na organ obowiązek pobrania jednorazowej opłaty Sąd stwierdza, ze SKO prawidłowo zreformowało sentencję decyzji organu pierwszej instancji do czego uprawnia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną.