II SA/Rz 878/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów zmiany dotyczącej powierzchni i granic działki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] oraz postanowienie Starosty z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 221 zł /słownie: dwieście dwadzieścia jeden złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 878/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania A. K. i B. T. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] orzekającej o wprowadzeniu w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu [...] zmiany dotyczącej powierzchni i granic działki nr 1347/2, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. nr 38, poz. 454/. W uzasadnieniu stwierdzono, że A. K. wystąpił 14 lipca 2003 r. o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów co do przebiegu granicy działki nr 1347/2 albowiem jej powierzchnia według aktu własności wynosiła 0,50 ha, a nie 0,46 ha jak wykazano w wypisie z rejestru gruntów. Zakwestionował prawidłowość wykonania pomiarów kontrolnych z 1997 roku z działkami nr 1347/1 i 1346. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji orzekł o dokonaniu zmian w części opisowej i kartograficznej działki nr 1347/7 ustalając jej powierzchnię na 0,4921 ha. W odwołaniu od tej decyzji A. K. podniósł, iż nie uwzględnia ona korekty granicy pasa drogowego drogi krajowej oznaczonej jako działka nr 370 gdyż w 1997 roku błędnie wyznaczona została przez geodetę granica tej działki z działką nr 1347/2 oraz iż w 1994 roku na mapach przesunięta została droga krajowa w kierunku jego działki, sama zaś droga faktycznie nie zmienia położenia i powinna ona na mapie przedstawiać stan z 1973 roku. Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty. Decyzję tą zaskarżono do WSA i wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2004 r. w sprawie II SA/Rz 153/04 Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał natomiast, że czynności geodezyjne podjęte w trakcie tego postępowania oraz z 1997 roku zmierzały do usunięcia wadliwości zaistniałej w wyniku odnowienia ewidencji gruntów obrębu [...] z 1994 roku. Wobec tego obowiązkiem organu jest nawiązanie do "czynności odnowienia ewidencji gruntów obrębu [...]", które dokonywane było w oparciu o rozporządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 roku w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków /Dz. U. Nr 27, z 1955 r., poz. 159/. Zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia zmiany wpisywane były do ewidencji gruntów i budynków w wyniku zgłoszenia lub z urzędu. Do zmian z urzędu wg rozporządzenia zaliczano "ujawnione w drodze dokonania z urzędu pomiarów związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów" /§ 1 ust. 2/. W ust. 3 § 5 przewidywano decyzyjną formę zmian z urzędu. Uwzględniając datę odnowienia ewidencji gruntów 1993 lub 1994 r. i okoliczność, że była to czynność z urzędu, w obrocie prawnym winna funkcjonować stosowna decyzja. Zatem naprawienie wadliwego stanu winno do tej decyzji nawiązywać poprzez zastosowanie przepisów k.p.a. Odrębną kwestią są czynności geodezyjne podjęte w 1997 roku, w aktach znajduje się protokół graniczny wraz z zawartą ugodą, co może świadczyć o dokonanym rozgraniczeniu ze wszystkimi konsekwencjami z tym związanymi. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie pomiaru kontrolnego działki nr 1347/2. W celach kontrolnych geodeta dokonał pomiaru istniejących na gruncie zastabilizowanych w czasie pomiaru w 1997 roku ograniczników nr, nr [...] oraz odtworzył z operatu wznowienia granic pasa drogowego drogi krajowej oznaczonej nr [...] z działką nr 1347/2 położenie punktów 10103, 10103/1, 10102, 10102/1 określających granice między działką 1347/2, a drogą krajową, a także zmierzył wskazany przez skarżącego przebieg pasa drogowego z jego działką. Po przeprowadzonej analizie współrzędnych tych samych punktów granicznych uzyskanych z operatów geodezyjnych z pomiarów w 1997 roku i wznowienia w 2003 r. granic działki 1347/2 z drogą krajową ze współrzędnymi obliczonymi po pomiarze w 2005 roku na gruncie, geodeta uznał, iż różnice mieszczą się w granicach błędu. Tak więc przeprowadzony pomiar kontrolny działek nr 1347/1 i 1347/2 w 1997 r. w czasie którego geodeta w obecności stron ustalił granice działki 1347/2 określając ich przebieg przez punkty 1, 2, 3, 4, 6 i 5 skutkował, iż obliczona analitycznie powierzchnia działki wynosi 0,4954 ha. Wobec tego organ I instancji ponownie dokonał zmian w ewidencji gruntów określając powierzchnię działki i jej granice, a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Decyzję tą ponownie zaskarżył A. K. do WSA nie wskazując kierunku jej weryfikacji. W motywach skargi po raz kolejny analizuje dokonywane pomiary i ich błędy. Nie zgadza się, aby jego działka miała mniejszą powierzchnię niż to wynika z aktu własności z 1973 roku. Kolejnym wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2006 r. w sprawie II SA/Rz 878/05 Sąd ponownie uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. W motywach uzasadnienia wskazał, iż organ będąc związany wskazaniami uzasadnienia poprzednio wydanego wyroku nie odniósł się do nich. Poza tym w postępowaniu nie brała udziału S. N. współwłaścicielka działki nr 1287. Ponownie organ prowadząc postępowania na wstępie omówionymi decyzjami dokonał zmian w operacie ewidencji gruntów w przedmiocie działki nr 1347/2. W odwołaniu A. K. i B. T. ponownie zakwestionowali przebieg granic ich działek z działką nr 370. Następnie rozstrzygnięcie organu ponownie zaskarżono do Sądu, nie wskazując kierunku jego weryfikacji. W motywach skargi skarżący po raz kolejny kwestionują wszystkie przeprowadzone pomiary w tej sprawie, również te, które znalazły się w zasobach państwowych. Podnoszą, że to sąd na miejscu winien ustalić prawidłowy przebieg granic. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu rozstrzygnięć obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami administracji rządowej /§ 1/. Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./ stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną /§ 1/. Podług art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Ten ostatni przepis pozwala Sądowi na objęcie kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezależnie od tego w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadło, jeżeli mieszczą się one w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę. Rozpoznaniem tym powinny być objęte wszystkie decyzje dotyczące tej samej sprawy, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialno-prawnego. Odnosi się to również do aktu lub czynności podjętych po wydaniu zaskarżonego aktu. Przesłanki zastosowania tego przepisu to wydanie aktu /dokonanie czynności/ w granicach danej sprawy oraz niezbędność tak rozszerzonej kontroli dla końcowego załatwienia sprawy. Pojęcie granic sprawy oznacza tożsamość podmiotową i przedmiotową sprawy. Sytuacja taka wystąpi jeżeli akt lub czynność dotyczy tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu tego samego stanu faktycznego oraz podstawy prawnej /patrz: T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjnej, W-wa 1996 r., s. 200, uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99 ONSA 2001, Nr 1, poz. 7, wyrok NSA z dnia 31 lipca 2001 r., V SA 2702/00 z glosą Tarasa, OSP 2/2002/. Poza tym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia – art. 153 cyt. ustawy. Skorzystawszy z przedstawionych powyżej rozwiązań normatywnych Sąd doszedł do przekonania, iż należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji oraz postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. o sprostowaniu. Bezspornym jest, iż w przedmiotowej sprawie dotychczas dwukrotnie zapadały wyroki uchylające zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, a to wyrok z dnia 4 sierpnia 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 153/04 oraz z dnia 1 sierpnia 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 878/05, w każdym z nich uchylono rozstrzygnięcia organów obu instancji. W uzasadnieniu pierwszego z nich wskazano, iż wobec tego, że odnowienia ewidencji gruntów dokonano w 1994 roku, tj. w dacie obowiązywania rozporządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków /Dz. U. z 1955 r., Nr 27, poz. 159/ w obrocie prawnym winna funkcjonować stosowna decyzja, a naprawienie zaistniałego wadliwego stanu winno do tej decyzji nawiązywać. Należy również odnieść się do protokołu granicznego z zawartą ugodą, a może to świadczyć o dokonaniu rozgraniczenia ze wszystkimi konsekwencjami. W kolejnym zaś rozstrzygnięciu Sąd uznał, iż w postępowaniu nie brała udziału jedna ze stron S. N. współwłaścicielka działki nr 1287, co stanowi bezwzględną przesłankę do wznowienia postępowania. Poza tym brak było również odniesienia się do zaleceń z uzasadnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ prowadząc ponownie postępowanie doszedł do przekonania, że wobec faktu, iż S. N. "jako użytkujący działkę nr 1287 i opłacający z tego tytułu podatki, a gospodarstwo rolne pozostające uprzednio we wspólnej własności ze zmarłą S. N. występuje w imieniu własnym i jednocześnie jako zarządca masy spadkowej" /k. 54 akt I instancji/, tym samym nie zachodzi potrzeba ustalania spadkobierców zmarłej S. N. Decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. doręczono m. in. S. N. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. [...] Starosta sprostował oczywistą omyłkę w ten sposób, iż do listy otrzymujących rozstrzygnięcie I instancji dopisano "A. N. i L. S." a w uzasadnieniu wskazano, iż "skutkiem pomyłki decyzja nie została doręczona". Badając zgodność decyzji z prawem Sąd jest zobowiązany ocenić ją z uwzględnieniem sprostowania dokonanego przez organ administracji na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. bez względu na to, czy postanowienie organu w przedmiocie sprostowania było przedmiotem zaskarżenia do sądu. Poza tym "braku w uzasadnieniu strony, do której decyzja jest kierowana nie można sprostować w trybie art. 113 k.p.a. i potraktować tego jako oczywistej omyłki" /patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., II GSK 335/06/. Podjęta przez organ próba naprawienia przez sprostowanie błędu jakim było niedoręczenie decyzji stronie w żadnym wypadku nie może być uznane za naprawienie oczywistej omyłki o której mowa w art. 113 § 1 k.p.a. /patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. II OSK 1168/05/ w razie uznania, iż sprostowanie jest wadliwe. Sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone przepisami art. 113 k.p.a. Celem postanowienia o sprostowaniu nie może być korygowanie rozstrzygnięcia ani też nie może służyć konwalidacji popełnionego przez organ błędu proceduralnego /patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2007 r., II OSK 581/06/. Zatem organ nie wykonał nałożonego nań obowiązku prawidłowego ustalenia stron i prowadzenia postępowania z ich udziałem zawiadamiając ich o jego prowadzeniu. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97 /OSP 1999 z. 3, poz. 101, z glosą B. Adamiak/ wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną prawną wyjaśnił, iż oznacza to, że "ilekroć dana sprawa będzie rozpatrywana przez ten sąd będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Naczelny Sąd Administracyjny nawiązując do powołanego wyroku w uchwale z dnia 21 czerwca 1999 r. OSP 4/99 /ONSA 1999, nr 4, poz. 118/ uznał, że oceną prawną /.../ związany jest zarówno skład orzekający rozpoznający skargę jak i skład powiększony wyjaśniający w tej sprawie wątpliwość prawną. Dotyczy to "oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania" sformułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./ w związku z art. 153 cyt. ustawy Sąd orzekł jak w sentencji. Organ prowadząc ponownie postępowanie uwzględni stanowisko Sądu i jego ocenę prawną zawartą w uzasadnieniach wyroków. Na podstawie przepisu art. 152 ustawy orzekł, iż do czasu prawomocności jego rozstrzygnięcia zaskarżony akt nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 cyt. ustawy.