II SA/Rz 880/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 30 kwietnia 2025 r. nr SKO.401.ZP.326.56.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2025 r. nr L.RG.III.6730.96.2024. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 30 kwietnia 2025 r. nr SKO.401.ZP.326.56.2025 ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na wody opadowe lub roztopowe na części działki nr [...] . Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 26 sierpnia 2024 r. MB (dalej: "inwestor") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika wodnego o powierzchni 153 m2, na działce nr [...]. W dniu 3 października 2024 r. dokonano korekty wniosku w zakresie lokalizacji zbiornika na działce oraz w części dotyczącej przedmiotu wniosku określając, że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla budowy zbiornika na wody opadowe lub roztopowe. Decyzją z [...] stycznia 2025 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki budowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, uznając że wniosek był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren, którego dotyczy wniosek nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., a w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie miał w sprawie zastosowania. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora. Odwołania od ww. decyzji wnieśli MB (dalej: "skarżąca") oraz ZR. Skarżąca zarzuciła wadliwe ustalenie, że planowany zbiornik spełnia wymagania stawiane przepisami prawa. Natomiast ZR podniósł, że w rzeczywistości powierzchnia zbiornika wynosi około 430 m2 i inwestycja znacząco negatywie wpływa na nieruchomości sąsiednie. Decyzją z 30 kwietnia 2025 r. nr SKO.401.ZP.326.56.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, Wójt wykazał, że w realiach opisywanej sprawy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 6 u.p.z.p., warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wnioskowane zamierzenie stanowi realizację budowli służącej do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z zasobów wodnych, a zatem usytuowanie urządzenia wodnego w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. c) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 960) – dalej: "u.p.w.". Słusznie przyjął organ I instancji, że z uwagi na charakter planowanej inwestycji, zastosowanie znajduje art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znoszący obowiązek spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publiczne i z tego względu brak było podstaw i przesłanek do wyznaczenia obszaru analizowanego oraz sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy, gdyż nie istniała konieczności dostosowania projektowanej inwestycji do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Ze wskazanych wyżej przyczyn prawidłowo również odstąpiono od badania obsługi przedsięwzięcia w zakresie infrastruktury technicznej. Zdaniem Kolegium, zgodnie z danymi w ewidencji gruntów i budynków, teren objęty wnioskiem stanowi grunty rolne i pastwiska trwałe, oznaczone symbolem PS klasy V, a także grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem Lzr-Ps klasy V i nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Teren inwestycji nie znajduje się na obszarze objętym prawnymi formami ochrony przyrody, objętym ochroną konserwatora zabytków lub zamkniętym, nie stwierdzono, aby inwestycja miała pogorszyć jakość wód podziemnych. Inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.). Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 89 lit. e) i lit. f) rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na realizacji zbiorników wodnych lub stawów, o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha, na terenach gruntów innych niż orne znajdujących się na obszarach objętych określonymi w tym przepisie formami ochrony przyrody, a także na realizacji stawów o głębokości nie mniejszej niż 3 m. W opisywanej sprawie planowany zbiornik ma mniejszą powierzchnię, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że budowa wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. W ocenie organów, zamierzenie nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 i nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na ten obszar. Z uwagi na lokalizację przedsięwzięcia na obszarze Natura 2000 – Obszary Specjalnej Ochrony – teren Puszczy Sandomierskiej wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007r. w sprawie specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. nr 179, poz. 1275), zastąpionym przez rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011r., w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. z 2011r. nr 25, poz. 133 z późn. zm.), prawidłowo projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Rzeszowie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MB wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo, że planowany zbiornik nie spełnia wymagań stawianych przepisami prawa, a jego wykopania dokonano z naruszeniem przepisami prawa, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116); 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.; 3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). W ramach tej kontroli Sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddając ocenie legalności zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że narusza ona przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego w zakresie uzasadniającym uchylenie decyzji obydwu instancji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Wyjaśnić jednocześnie należy, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca". Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora z 28 listopada 2024 r. i z przyczyn wyżej podanych, zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. po nowelizacji z wyjątkiem art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a, które znajdą zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2024 r., bowiem nie utraciło mocy obowiązującej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z ust. 2 tego przepisu wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zasadą jest, że zmiana przeznaczenia terenu powinna następować przez uchwalenie planu. Przedmiotem natomiast decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przede wszystkim określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a co do zasady nie zmiana przeznaczenia terenu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to na takim terenie obowiązuje ogólny porządek planistyczny, uregulowany wieloma szczególnymi ustawami materialnego prawa administracyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczególną urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji o warunkach zabudowy nie wpływa na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza zgodnie z prawem przystąpić do prac budowlanych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20.12.2007r., P 37/06 ; dostępny w cbosa). Z przytoczonej regulacji wynika jednoznacznie, że ustawa ta odnosi się do inwestycji planowanych, a rozpoczęte ich realizacji może nastąpić legalnie, gdy inwestor dochował warunków uzyskania decyzji uprawniających realizację zamierzenia inwestycyjnego lub dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie inwestorka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy na części działki nr [...] na budowę zbiornika wodnego w dniu 26 sierpnia 2024r. o pow. 153 m2, powierzchnia podlegająca przekształceniu od 300 do 500 m2, o długości 19 m, szerokości 8 m i głębokości 3 m. Z notatki służbowej z 3 października 2024r. wynika, że inwestorka dokonała korekty wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z załączonym załącznikiem, Załącznik został sporządzony na kopi mapy zasadniczej dla jednostki ewidencyjnej [...] z 20 sierpnia 2024r. Na części działki, na której znajduje się budynek o nr ewidencyjnym [...] znajdują się dwa wyrysowane linią czerwoną prostokąty, przy czym tez większy oznaczony jest literami ABCD i znajduje się tam podpis "[...]". W załączniku graficznym nie zostały wskazane żadne wartości nowych parametrów dla wykazania zmiany pierwotnego wniosku odnośnie powierzchni, głębokości i przedmiotu planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ I instancji w decyzji z 31 stycznia 2025r. podał, że ustala warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zbiornika na wody opadowe lub roztopowe na części działki nr [...], o powierzchni nie większej niż 153 m2, i głębokości posadowienia nie większej niż 3 m. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Przepis art. 52 ust. 2 u.p.z.p. szczegółowo określa treść wniosku o wydanie decyzji, w tym przypadku, o warunkach zabudowy. W takim przypadku tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, a treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie. Organ nie może nadawać wnioskowi innego sensu czy też samodzielnie modyfikować wniosku skarżącego, orzekając w zakresie szerszym niż z niego wynika, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 52 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma wątpliwości, co do tego, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem i nie może we własnym zakresie modyfikować go w żadnym zakresie, w tym parametrów i charakteru inwestycji (por. np. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2021 r., II OSK 2119/18, z dnia 26 stycznia 2023 r., II OSK 2675/21). Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest więc związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać. Wniosek inwestora wyznacza ramy dokonywanej przez organ właściwy oceny czy dla planowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków jej zabudowy oraz jakie parametry musi spełniać przyszła inwestycja. W związku ze złożeniem przez inwestora mapy ewidencyjnej w dniu 3 października 2024r., to rzeczą organu było ustalenie, czy istotnie doszło do zmiany wniosku, gdy na mapie znajdują się dwa prostokąty wrysowane na działce inwestorki kolorem czerwonym i braku jakichkolwiek parametrów, a nadto nie została zmieniona pierwotna nazwa zamierzenia inwestycyjnego z wniosku z 26 sierpnia 2024r., tj: "budowa zbiornika wodnego". W ocenie Sądu kwestie te miały istotne znaczenie dla procesowania sprawy, gdyż określały przedmiot zamierzenia inwestycyjnego. Wszelkie zmiany zamierzenia inwestycyjnego, organ winien wyjaśnić z inwestorem. W rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił tych kwestii zwłaszcza w zakresie zwiększenia powierzchni zbiornika wodnego i zmiany przedmiotu: " zbiornika na wody opadowe lub roztopowe". W aktach administracyjnych sprawy organu I instancji znajduje się notatka służbowa z 5 grudnia 2024r.: "dot. Postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję pn. budowa zbiornika na wody opadowe lub roztopowe na części działki nr ew. [...]". Notatkę sporządziła [...], która nie podała, czy jest pracownikiem organu i jaką pełni funkcję w Urzędzie Gminy [...]. Z notatki tej nie wynika też, kto brał udział w oględzinach, czy oględzin dokonała tylko osobą ją sporządzająca. W notatce zapisano natomiast, że dokonano wizji w terenie, oględzin działki ew. nr [...] i stwierdzono, że na działce znajduje się staw, który według zgłoszeń stron postępowania mógł powodować zagrożenia poprzez zalewanie okolicznych gospodarstw. Stwierdzono, że nie zaobserwowano żadnych oznak, które sugerowałyby, że staw wylewa lub stanowi zagrożenie dla pobliskich terenów. Poziom wody w stawie był stabilny, a otoczenie nie wykazywało oznak zalania, nie występowały żadne nieprawidłowości, które mogłyby świadczyć o niekontrolowanym wypływie wody z obszaru stawu. Nie doszło podczas oględzin zbiornika do określenia jego rzeczywistych parametrów, to jest powierzchni jak i głębokości stawu. W notatce nie wskazano też trybu, w jakim działał organ. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Z § 2 tego przepisu wynika, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Skoro organ przeprowadził oględziny działki i wizję w terenie, które są elementami postępowania dowodowego, to czynności te należało przeprowadzić z udziałem stron postępowania, co bezwzględnie wynika z art. 10 ust. 1 k.p.a., który definiuje zasadę czynnego udziału stron na każdym etapie postepowania. Organ nie powiadomił stron o oględzinach, a zatem uniemożliwił ich udział w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Art. 67 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. wynika, że protokół sporządza się w szczególności z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Dodać należy, że zawiadomieniem z 17 października 2024r. organ I instancji powiadomił strony postepowania o wszczęciu postępowania na żądanie MB z 26 sierpnia 2024r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Zatem w otwartym postępowaniu administracyjnym wizję w terenie i oględziny należy ocenić, jako mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dlatego należało je przeprowadzić przy udziale stron, a dla prawidłowego ich udokumentowania sporządzić protokół, który powinny podpisać strony biorące w nich udział jak. Organ zobligowany jest do dokumentowania każdej czynności postępowania, w drodze protokołu (w przypadku czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 67 § 1 k.p.a.) albo adnotacji (w przypadku czynności, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania - art. 72 § 1 k.p.a.). Jeśli organ zaniechał udokumentowania czynności postępowania, to ponosi on negatywne skutki takiego stanu rzeczy. Obowiązek dokumentowania czynności postępowania administracyjnego ma charakter bezwzględny. Służy bowiem zagwarantowaniu stronie możliwości skontrolowania działań organu z punktu widzenia ich zgodności z prawem. W razie zaniechania wykonania tego obowiązku należy uznać, że czynność nie została przez organ administracji podjęta (por. wyrok NSA z 29.10.2024r, I OSK 2549/23 dostępny w cbosa). Notatce służbowej nie można przyznać mocy dowodu w sprawie. Notatka jest jedynie formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Odnośnie notatki z 5 grudnia 2024r. nie można ustalić, czy sporządził ją pracownik urzędu gminy. Kolejną istotną dla sprawy okolicznością, która zostało pominięta przez organy obydwu instancji to data wykonania przedmiotowego zbiornika na wodę. W aktach administracyjnych, znajduje się pismo skarżącej z 25 października 2024r., w którym wskazała, że zbiornik powstał 4 lipca 2024r., a zatem inwestorka nie dysponowała żadnym dokumentem zezwalającym na realizację stawu, a zbiornik jest zasilany z wodą z jej studni. Zaznaczyła, że wykonany bezprawnie zbiornik pozbawił skarżącą wody pitnej, gdyż znajduje się 4 m od jej studni, przez co studnia została pozbawiona głównego źródła wody, a poziom wody drastycznie się obniżył. Zaznaczyła, że nie posiada wody z wodociągu. Pozbawiona została wody niezbędnej do prowadzenia gospodarstwa rolnego i tym samym utraciła część środków do życia. Podobne zastrzeżenia i zarzuty skarżąca zawarła w piśmie z 18 grudnia 2024r. i w kolejnych pismach procesowych to jest odwołaniu i skardze. W piśmie z 17 grudnia 2024r. [...] stwierdziła, że w wyniku pogłębienia i poszerzenia stawu utraciła wodę w swojej studni, a teraz ta sama woda ze stawu zatopi drugą połowę jej działki. Skutkiem takich działań inwestorki jest odcięcie działki od dostępu do drogi publicznej. Jest to jedyna droga do wyjazdu z działki. ZR w piśmie z 18 grudnia 2024r. zgłosił stanowczy protestant w stosunku do powstałego zbiornika wodnego. Wskazał, że ze względu na kierunek spadku terenu ilości wody zgromadzone w zbiorniku, w okresach deszczowych spowodują zalanie jego łąki, bo rowy przydrożnie nie przyjmą tyle wody. Długi okres utrzymywania się wody na łące spowoduje, że nie będzie możliwości zbioru i suszenia siana dla potrzeb gospodarstwa rolnego. W kolejnym piśmie z 20 stycznia 2025r. ZR podał, że inwestorka wycięła drzewo na swojej działce i podkopała teren wzdłuż całej działki, obniżyła teren o kilka metrów, czym naruszyła stosunki wodne na działkach sąsiednich. Woda z wykonanego zbiornika będzie napływać na teren sąsiednich działek tworząc zastoisko, ze względu na konfigurację terenu. Organ I instancji decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydał 31 stycznia 2025r. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy są wydawane dla zamierzenia inwestycyjnego, które ma powstać. Wygasa zatem kompetencja organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej. Organ I instancji nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, aby zweryfikować twierdzenia zawarte w ww. pismach, że zbiornik wykonano w lipcu 2024r., czyli przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Również z pism skierowanych przez organ I instancji do MB i ZR (karta akt admin nr 18, 22) wynika, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy przyszłej inwestycji. Jak już wyżej zostało wyjaśnione notatka urzędowa z 5 grudnia 2024r. nie wyjaśnia kwestii zasadniczych o zrealizowaniu inwestycji i parametrach tej inwestycji, o czym skarżąca informowała już w piśmie z 25 października 2025r. Trzeba też uwzględnić, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana w celu uzyskania pozwolenia na budowę oraz decyzja o warunkach zabudowy wydawana w celu legalizacji samowoli budowlanej, to dwie różna decyzje. Decyzje te różnią się celem, dla którego są one wydawane. Podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne zobowiązane są do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w związku legalizacją istniejącego obiektu budowlanego nie zaś obiektu, który inwestor planował zrealizować. Tym samym nawet jeśli inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy w związku z zamiarem ubiegania się o pozwolenie na budowę, to nie można uznać, że decyzja o warunkach zabudowy wydana w postępowaniu legalizacyjnym jest decyzją wydaną w tej samej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy, którą inwestor ma obowiązek uzyskać w celu legalizacji samowoli budowlanej może być wydana dopiero po wszczęciu postępowania legalizacyjnego nie zaś przed jego wszczęciem (por. wyrok NSA z 25.05 2021 r., II OSK 2286/18 – dostępny w cbosa). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rację ma skarżąca, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Niewyjaśnione kwestie odnoszą się już do początkowej fazy postępowania, czyli zmiany treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji publicznej - zarówno I, jak i II instancji, stosownie do treści art. 7 k.p.a. zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dostrzec przy tym trzeba, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wydaje rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Niejasności odnośnie zrealizowania obiektu przez inwestorkę winny być jednoznacznie wyjaśnione, bo mają wpływ na wynik sprawy. Istotną okolicznością wymagającą bezwzględnego wyjaśnienia są też parametry istniejącego zbiornika wodnego, które należy ocenić poprzez pryzmat art. 28 ust. 1 pkt 21 oraz ust. 2 pkt 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025r., poz. 418) w związku z treścią art. 50 ust. 2 i art. 59 ust. 2a u.p.z.p. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że pisma stron powinny być interpretowane tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego, organ winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ mając na względzie art. 7 i art. 9 k.p.a. zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.06.2010 r., I OSK 202/10, dostępny w cbosa). W ocenie Sądu pisma skarżącej z 25 października 2024r., AZ z 17 grudnia 2024r. i ZR z 18 grudnia 2024r. zawierają wnioski o wszczęcie postępowania o naruszenie stosunków wodnych, gdyż wskazują na ochronę własnych nieruchomości przez zalewaniem wody z wykonanego przez inwestorkę zbiornika. Z akt administracyjnych i pism osób zainteresowanych nie wynika, aby takie postępowanie się toczyło. Niewyjaśnienie stanu faktycznego, a szczególności daty powstania zbiornika na wodę spowodowało naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wskazania, co do dalszego procedowania wynikają wprost z uzasadnienia.