II SA/Rz 882/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na uchwałę Rady Miejskiej w Zaklikowie z dnia 27 marca 2015 r. nr VI/39/2015 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 27 marca 2015 r. Rada Miejska w Zaklikowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), podjęła uchwałę Nr VI/39/2015 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zaklików na 2015 rok". Program ten został przyjęty w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 do uchwały. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 3.04.2015 r., poz. 1097. Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. Prokurator Rejonowy w Stalowej Woli skierował, za pośrednictwem Rady Miejskiej w Zaklikowie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w Zaklikowie z dnia 27 marca 2015 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez nieokreślenie sposobu realizacji zadań gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu oraz niezapewnienie opieki nad zwierzętami uczestniczącymi w zdarzeniach drogowych poprzez: - niewskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; - brak wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia opieki dla zwierząt gospodarskich; - nieskonkretyzowanie sposobu dokarmiania wolnożyjących kotów, niewskazanie schroniska, w którym dokonywana będzie ich sterylizacja lub kastracja; - niewskazanie osób czy podmiotów zobowiązanych do odławiania bezdomnych zwierząt; - błędne określenie sposobu i miejsca sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych; - niewskazania konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów; - stwierdzenie, że traci moc uchwała nr XLIX/291/2014 z 28.03.2014 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Zaklików. W rozwinięciu powyższych zarzutów strona skarżąca wskazała, że program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania, co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Krótki, bo roczny termin obowiązywania programu przemawia za skonkretyzowaniem jego treści a nie nadawaniu mu ogólnych ram i planów, które dopiero wymagałyby konkretyzacji. Niewyczerpanie wynikającego z ustawy zakresu przedmiotowego uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Jako bezprawny strona skarżąca oceniła także zapis § 3 uchwały, bowiem zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzednia uchwała z 28.03.2014 r. utraciła moc z upływem okresu na jaki została wydana (czyli z dniem 31 grudnia 2014 r.) Zatem w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, uchwała z 28.03.2014 r. już nie obowiązywała. To powoduje, że również i ten zapis jest sprzeczny z prawem. Prokurator uznał, że wskazane naruszenie prawa jest istotne a zatem zasadnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Zaklikowa wyjaśnił, że na terenie Gminy Zaklików i powiatu stalowowolskiego schroniska dla zwierząt nie prowadzą działalności. Brak zatem możliwości wskazania w uchwale miejsca zapewniającego zwierzętom bezdomnym pobyt. Jednakże w dniu 8 maja 2015 r. Gmina podpisała z lekarzem weterynarii A. S. umowę, której przedmiotem jest zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt na terenie Gminy Zaklików oraz świadczenie usług lekarsko-weterynaryjnych dla zwierząt bezdomnych z terenu tej Gminy. Zakres usług określa załącznik do ww. umowy. Dodatkowo Burmistrz wyjaśnił, że w dniu 9.03.2015 r. Gmina otrzymała pozytywną opinię Powiatowego Lekarza Weterynarii w Stalowej Woli do projektu uchwały. Uwagi dotyczące wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich oraz zawarcia umowy na świadczenie usług lekarsko-weterynaryjnych zostały uwzględnione w uchwale. Nadto program przedstawiono do zaopiniowania Kołu Łowieckiemu "Dzik" w Zaklikowie i Stowarzyszeniu Przyjaciół Zwierząt Futrzak w Stalowej Woli. Żadna z organizacji nie wniosła uwag. Dodatkowo organ wskazał, że uchwała przedstawiona została do Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie, który nie stwierdził uchybień, a sama uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Podkarp. Na opisaną na wstępie uchwałę skargę do Sądu złożyła także Fundacja [...], jednakże na mocy postanowienia z dnia 18 września 2015 r., sygn. akr II SA/Rz 882/15 jej skarga została odrzucona. Powodem takiego rozstrzygnięcia był brak uzupełnienia, mimo wezwania, wpisu sądowego od skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, na podstawie art. 3 § 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Treść rozstrzygnięcia Sądu, co należy podkreślić, uzależniona jest od rzeczywistej wagi stwierdzonego naruszenia, wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W- wa 2004, s. 310). Zaskarżoną uchwałą z dnia 27 marca 2015 r. Nr VI/39/2015 Rada Miejska w Zaklikowie przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zaklików w 2015 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Po myśli art. 11a ust. 1 ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program taki (ust. 2 tego artykułu) obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program zwiera także wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i prawidłowo została skierowana do publikacji (i opublikowana) w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Przypomnieć należy, że dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego, zasadnicze znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że wystarczy nawet jedno postanowienie uchwały o charakterze generalno – abstrakcyjnych, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 – ONSA i WA 2014/6/100, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Kr 852/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2014 r., II SA/Łd 99/14 – dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić nadto należy, że wykładnia celowościowa cyt. wyżej przepisu art. 11a ustawy, który winien być interpretowany w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Stąd też uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaną treścią. Brak takich obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości uchwały podjętej na podstawie art. 11a, co musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. W skarżonej uchwale nie wskazano konkretnego schroniska dla zwierząt (w uchwale należy podać nazwę i adres schroniska, do którego zostaną przekazane zwierzęta) oraz schroniska, w którym będzie realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt. Nie wskazano też podmiotu do odławiania bezdomnych zwierząt, konkretnego lekarza weterynarii do usypiania ślepych miotów, a także brak w niej wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego, w którym zapewnione będzie miejsce dla zwierząt gospodarskich i regulacji stanowiącej o zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, o skonkretyzowanej treści spełniającej zarazem wymogi zapisów art. 11a ust. 2 ustawy. Dlatego stanowisko skarżącego Prokuratora wskazującego, iż zapisy uchwały nie pozwalają na prawidłową i pełną realizację zadań ze względu na brak konkretnych określeń i wskazania właściwych podmiotów do ich realizacji, jest prawidłowe. Stanowisko Burmistrza zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, a więc informacja o zawarciu przez Gminę umowy w dniu 8 maja 2015 r. z lekarzem weterynarii A. S., której przedmiotem jest zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt na terenie Gminy Zaklików oraz świadczenie usług lekarsko – weterynaryjnych dla zwierząt bezdomnych z terenu Gminy, dla oceny legalności zapisów skarżonej uchwały (które winny być konkretne i szczegółowe) nie ma żadnego znaczenia. Celem ustawodawcy było bowiem stworzenie takich mechanizmów, by w przypadku zaistnienia sytuacji określonej w art. 11a ust. 2 ustawy gmina była przygotowana na ich rozwiązanie, a nie poszukiwała rozwiązań, gdy zdarzenia takie wystąpią. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji przyjętych w nim zadań. Wobec tego wskazane w nim powinno być zarówno konkretne schronisko dla zwierząt (z podaniem nazwy i adresu), jak też należało w nim skonkretyzować wszystkie inne podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i dlatego ten "wykonawczy" charakter programu nie będzie zachowany, jeśli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące te zadania. Innymi słowy, niewskazanie schroniska, czy też danych określonego podmiotu (w tym jego adresu), uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1667/11). Reasumując, należało podzielić stanowisko Prokuratora, że zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę w art. 11a ustawy. Zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia. Niewyczerpanie wynikającego z ustawy zakresu przedmiotowego uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Wobec powyższego oraz z uwagi na wadliwie określony termin (§ 3 uchwały) konieczne było stwierdzenie nieważności całej uchwały. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.