II SA/Rz 883/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2024 r. nr SKO-415/277/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej A. N. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 3 czerwca 2024 r. nr SKO- 415/277/2023, na podstawie art.134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A.N. (dalej: "Skarżąca") od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z 22 maja 2023 r. nr GPM.6730.165.2021 w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie części działek nr [...], [...] położnych w [...] przy ul. [...] na rzecz "A" sp. z o.o. (dalej: "Inwestor"/ "Spółka"), stwierdziło niedopuszczalność odwołania Skarżącej. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz w trybie art. 49 i 49a K.p.a., zawiadomił strony obwieszeniem o opisanej na wstępie decyzji z 22 maja 2023 r., w dacie wydania decyzji. Jednocześnie wskazał, w okresie od 22 maja 2023 r. do 5 czerwca 2023 r. strony mogą zapoznać się z treścią decyzji, natomiast termin do wniesienia odwołania wnosi 14 dni licząc od ostatniego dnia wskazanego w obwieszczeniu. Skarżąca odwołanie wniosła 1 czerwca 2023 r., a więc przedwcześnie, co skutkowało niedopuszczalnością odwołania. Zawiadomienie bowiem uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 49 § 2). W skardze na postanowienie Kolegium Skarżąca zwróciła uwagę na pouczenie zawarte w treści decyzji Burmistrza: "Od niniejszej decyzji służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie za pośrednictwem Burmistrza [...] w terminie do 14 dni od daty jej otrzymania". Wyjaśniła, że w dniu 23 maja 2023 r. skontaktowała się telefonicznie z Wydziałem Gospodarki Przestrzennej i Mieniem UM [...] z prośbą o przesłanie decyzji, którą wraz z załącznikami otrzymała drogą e-mailową tego samego dnia, tj. 23 maja 2023 r. Stosując się do treści pouczenia, 1 czerwca 2023r. złożyła odwołanie, zachowując termin zawarty w pouczeniu od decyzji. Dlatego niezrozumiały jest zarzut o przedwczesnym wniesieniu odwołania od decyzji Burmistrza. Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że postanowienie z 3 czerwca 2024 r. doręczone zostało Burmistrzowi i pełnomocnikowi wnioskodawcy o wydanie warunków zabudowy, zatem według Skarżącej w sprawie są tylko trzy strony postępowania, przez co nie znajduje zastosowanie art. 49 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku Spółki z 3 grudnia 2021 r. Burmistrz, decyzją z dnia 22 maja 2023 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji szczegółowo na wstępie opisanej. Z uwagi na liczbę stron postępowania w tej sprawie (ponad 20 stron – k. 8 akt adm. I instancji), Burmistrz w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 16 grudnia 2021 r. poinformował, że o dalszych etapach postępowania będzie informował w formie publicznego obwieszczenia, stosownie do art. 49a w zw. z art. 49 K.p.a.; jednocześnie wskazał miejsca, w których obwieszczenia będą udostępniane (k. 9 akt j.w.). W taki też sposób poinformował o treści decyzji (w formie obwieszczenia z 22 maja 2023 r.). Jedynie pełnomocnikowi Spółki decyzję, której dotyczy odwołanie Skarżącej, doręczył za pośrednictwem poczty. Z akt wynika, że odbiór decyzji pełnomocnik Spółki potwierdził w dniu 24 maja 2023 r. (k. 58 akt adm. j.w.). Skarżąca odwołanie od decyzji z 22 maja 2023 r. wniosła 1 czerwca 2023 r., natomiast Kolegium, na podstawie art. 134 K.p.a., postanowieniem z 3 czerwca 2024 r., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Postanowienie Kolegium stanowi przedmiot skargi. II. Zawiadomienie przez publiczne obwieszczenie jest uregulowane w art. 49 i art. 49a K.p.a. Nie cytując treści tych przepisów należy przede wszystkim stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Burmistrz w prawidłowy sposób przepisy te zastosował. Z akt jednoznacznie wynika, że w sprawie bierze udział więcej niż dwadzieścia stron, natomiast o zawiadamianiu w formie publicznego obwieszczenia Burmistrz powiadomił wszystkie strony pisemnie przy pierwszej czynności podjętej w tej sprawie. III. W orzecznictwie wskazuje się, że z treści art. 128 K.p.a. wynika, że odwołanie co do reguły stanowi odformalizowany środek zaskarżenia, nie wymaga się bowiem od strony, aby szczegółowo motywowała swoje odwołanie, wystarczy że jest niezadowolona z wydanej decyzji. Z cytowanego przepisu pośrednio zatem wynika, że warunkiem formalnym wniesieniem odwołania ma być uprzednia świadomość strony o fakcie wydania decyzji i jej treści, skoro ma okazać z niej niezadowolenie. Innymi słowy strona ma mieć realną możliwość zapoznania się z treścią decyzji, skoro do bytu odwołania jako środka zaskarżenia wystarczającym, ale zarazem koniecznym elementem ma być z niej niezadowolenie. Można być niezadowolonym z treści decyzji, jeśli uprzednio strona zapoznała się z tą decyzją. Taką możliwość stwarza - gdy przewidują to przepisy szczególne - zapoznanie się z treścią decyzji poprzez uprzednie publiczne zawiadomienie o jej wydaniu w trybie art. 49 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. II OSK 2681/16). Ze wskazanym publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. Zatem dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 49 K.p.a., zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. II OPS 2/16). Doręczenie przez obwieszczenie wprowadza fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego. Taki sposób doręczenia powoduje, że - inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio - przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. W konsekwencji, jeżeli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione jest przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 K.p.a., to o ile decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie jest ono niedopuszczalne, jako wniesione przedwcześnie (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. II OSK 2681/16). Zatem skoro tzw. fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, to nie można przyjąć, że złożenie środka zaskarżenia przed tą datą jest przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. II OSK 3166/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 2 listopada 2023 sygn. II SA/Rz 1186/23). Stanowisko takie prezentowane jest również w piśmiennictwie, gdzie eksponuje się, że jeżeli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione jest przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 K.p.a., to o ile decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie jest ono niedopuszczalne, jako wniesione przedwcześnie (B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, s. 339). Podzielając przedstawiane poglądy judykatury i piśmiennictwa Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie narusza w istotny sposób art. 134 K.p.a. Jest tak dlatego, ponieważ decyzja Burmistrza z dnia 22 maja 2023 r. doręczona została Spółce w pisemnej formie; odbiór tej decyzji pełnomocnik Spółki potwierdził w dniu 24 maja 2023 r. Zatem decyzja weszła do obrotu prawnego, natomiast Skarżąca odwołanie od decyzji z 22 maja 2023 r. wniosła 1 czerwca 2023 r., a więc w terminie. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a."). Orzeczenie o kosztach postępowania ma oparcie w art. 200 P.p.s.a.