II OSK 2681/16

Dnia 18 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1016/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1016/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Radomiu z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z przywołanego w powyższym wyroku stanu faktycznego sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Burmistrz Szydłowca, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 1235 ze zm., dalej: Uioś) oraz art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku złożonego przez [...] (inwestor), orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynków i obiektów w gospodarstwie chowu i hodowli norek do ilości 30.000 sztuk (75 DJP) na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Przedmiotowa decyzja doręczona została inwestorowi – za zwrotnym potwierdzeniem odbioru – oraz zawiadomiono o jej wydaniu – w trybie ogłoszenia publicznego przewidzianego w art. 49 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 Uioś. Obwieszczenia o wydaniu przez burmistrza decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostały umieszczone: na tablicy ogłoszeń w miejscu realizacji inwestycji w dniach od 7 do 22 sierpnia 2015 r. oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa [...] w dniach od 4 do 22 sierpnia 2015 r. Jak dalej w wyroku wskazano, odwołanie od decyzji organu I instancji złożył w dniu 18 września 2015 r. bezpośrednio w tym organie M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2015 r. SKO w Radomiu, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekło o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. Skargę na powołaną wyżej decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego złożył M. K. wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je rozstrzygnięcia oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględniając skargę doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, które uniemożliwia "merytoryczne rozpoznanie sprawy i ocenę zasadności skargi". W motywach wyroku sąd ten stwierdził, że skoro decyzja organu I instancji podlegała doręczeniu w trybie art. 49 K.p.a. ze skutkiem w dniu 21 września 2015 r. to "ewidentnym" jest, iż odwołanie złożone 18 sierpnia 2015 r. było "przedwczesne". W tej sytuacji wydanie decyzji przez organ odwoławczy wskutek rozpatrzenia takiego przedwczesnego środka zaskarżenia, jest – w ocenie sądu a quo – w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony. Uchybienie to – zdaniem sądu wojewódzkiego – stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, Ppsa) musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Skargą kasacyjną SKO w Radomiu, reprezentowane przez pełnomocnika, zaskarżyło w całości ww. orzeczenie. Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuca w trybie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 49 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 Uioś w zw. z art. 110 K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Radomiu z dnia [...] września 2015 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż rozpatrzone przez SKO w Radomiu odwołanie M. K. od ww. decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2015 r. było przedwczesne, co jest w istocie wydaniem przez organ odwoławczy decyzji z urzędu, bez wniosku strony. Z uwagi na powyższe wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zdaniem organu odwoławczego termin do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji ogłoszonej w trybie art. 49 K.p.a. biegnie od pierwszego – najwcześniejszego dnia, w którym opublikowano tę decyzję, a kończy się po 14 dniach od upłynięcia czternastodniowego terminu liczonego od dnia ostatniego publicznego ogłoszenia. Tak więc w realiach niniejszej sprawy termin ten biegł od dnia 4 sierpnia 2015 r., a nie jak przyjął sąd pierwszej instancji od dnia 22 sierpnia 2015 r., i upływał 4 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Istota sprawy, w której WSA w Warszawie orzekł wyrokiem VIII SA/Wa 1016/15, sprowadza się do oceny trafności poglądu sądu wojewódzkiego, że w realiach ocenianej przezeń sprawy administracyjnej, odwołanie zostało wniesione przez skarżącego "przedwcześnie", co z kolei prowadziło do wniosku, że SKO w Radomiu wydało swą decyzję z urzędu, co skutkowało przyjęciem przez ten sąd, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego w sposób ujęty przez sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Decyzję organ I instancji doręczył inwestorowi, zaś inne podmioty o fakcie wydania decyzji zostały zawiadomione w drodze publicznych obwieszczeń. Burmistrz Szydłowca wydawał swą decyzję w trybie przepisów Uioś, przepisy tej ustawy nie zawierają szczególnych reguł – odmiennych od K.p.a. – gdy idzie o termin wniesienia odwołania. Jeśli chodzi natomiast o szczególną regulację odnośnie obowiązku doręczania decyzji, to z mocy art. 85 ust. 3 Uioś (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji) wynikało, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78. Niesporne jest, że organ I instancji zawiadamiał o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odnośnie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, stosując przepis art. 49 K.p.a. W myśl cyt. przepisu "Strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". WSA w Warszawie powołując się w swej interpretacji przepisu art. 49 K.p.a. na dorobek judykatury i ustalając, że ostatnie obwieszczenie o wydaniu decyzji przez organ I instancji ukazało się dnia 7 sierpnia 2015 r., stwierdził iż skutek doręczenia "społeczeństwu" nastąpił z upływem 14 dni od tej daty, tj. z dniem 21 sierpnia 2015 r., a w konsekwencji przyjął, że dopiero od tej daty biegł termin do wnoszenia odwołania. Wniesienie odwołania przez skarżącego w dniu 18 sierpnia 2015 r. uznano za przedwczesne, a zarazem uznano iż SKO w Radomiu wydało swą decyzję z urzędu, czym organ ten rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Stanowisko sądu wojewódzkiego nie jest prawidłowe. Kwestię terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej reguluje art. 129 § 2 K.p.a., wedle którego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zarazem w art. 129 § 3 K.p.a. określa się, że "Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania". Uioś nie zawiera regulacji, która by w sposób szczególny – odrębny od przepisów K.p.a. – regulowała kwestię terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej. W realiach przedmiotowej sprawy bieg terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego – M. K. – należy ustalać przy uwzględnieniu zastosowania przez organ I instancji konstrukcji z art. 49 K.p.a. w zw. z art. 85 ust. 3 Uioś, niesporne bowiem jest, że decyzja organu I instancji nie była mu doręczana sensu stricto, ale został o fakcie jej wydania zawiadomiony właśnie w trybie art. 49 K.p.a. WSA w Warszawie dokonał wykładni cyt. przepisu, jak również art. 129 § 2 K.p.a. w taki sposób, że w istocie przyjął, iż termin czternastodniowy do wniesienia odwołania dla podmiotu zawiadamianego o fakcie wydania decyzji przez organ I instancji w trybie art. 49 K.p.a. rozpoczyna się dopiero po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Innymi słowy sąd wojewódzki opowiada się za niedopuszczalnością wniesienia odwołania, zanim nie zakończy się bieg terminu, o którym mowa w art. 49 K.p.a. in fine. Stanowiska tego nie akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie. Z treści art. 128 K.p.a. wynika, że odwołanie co do reguły stanowi odformalizowany środek zaskarżenia, nie wymaga się bowiem od strony, aby szczegółowo motywowała swoje odwołanie, wystarczy że jest niezadowolona z wydanej decyzji. Z cyt. przepisu pośrednio zatem wynika, że warunkiem formalnym wniesieniem odwołania ma być uprzednia świadomość strony o fakcie wydania decyzji i jej treści, skoro ma okazać niej niezadowolenie. Innymi słowy strona ma mieć realną możliwość zapoznania się z treścią decyzji, skoro do bytu odwołania jako środka zaskarżenia wystarczającym, ale zarazem koniecznym elementem ma być z niej niezadowolenie. Można być niezadowolonym z treści decyzji, jeśli uprzednio strona zapoznała się z tą decyzją. Taką możliwość stwarza – gdy przewidują to przepisy szczególne – zapoznanie się z treścią decyzji poprzez uprzednie publiczne zawiadomienie o jej wydaniu w trybie art. 49 K.p.a. Jak wskazuje się w judykaturze – ze wskazanym publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. (...) Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 49 K.p.a., zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16, ONSAiwsa 2017/4/56, LEX nr 2231046). Trafnie także wskazuje judykatura, że przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego. Taki sposób doręczenia powoduje, że - inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio - przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. W konsekwencji, jeżeli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione jest przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a., (...), to o ile decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie jest ono niedopuszczalne, jako wniesione przedwcześnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r., LEX nr 2114326). Podzielić należy przeto stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r., II OSK 3166/14 (LEX nr 2167577) zgodnie z którym "skoro tzw. fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, to nie można przyjąć, że złożenie środka zaskarżenia przed tą datą jest przedwczesne". Takie stanowisko prezentowane jest także w piśmiennictwie, gdzie eksponuje się, że jeżeli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione jest przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa wart. 49 K.p.a. (...), to o ile decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie jest ono niedopuszczalne, jako wniesione przedwcześnie (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, s. 339). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uwagi pozwalają na konkluzję ogólniejszej natury. Termin określony w art. 49 K.p.a. in fine (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.) to termin końcowy, w którym najpóźniej mógł nastąpić skutek prawny zawiadomienia publicznego o wydanej decyzji. Strony zawiadamiane w powyższym trybie o fakcie wydania decyzji przez organ mogą zapoznać się z jej treścią najwcześniej w dniu publicznego ogłoszenia tej decyzji i od tego terminu rozważyć wniesienie od niej środka zaskarżenia. Brak zatem podstaw do tego, aby stronie, która zapoznała się z treścią decyzji wskutek uprzedniego powiadomienia w drodze publicznego zawiadomienia o fakcie wydania przez organ I instancji tej decyzji, odmawiać prawa do skorzystania z odwołania tylko z tego względu, że nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 49 K.p.a. in fine, a wniesione przez taką stronę odwołanie traktować jako przedwczesne. Strona ma prawo skorzystania z wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej najwcześniej od dnia publicznego ogłoszenia o jej wydaniu, w jej interesie może być, aby z tego prawa skorzystać możliwie najszybciej. Termin do wniesienia odwołania dla stron zawiadamianych w trybie publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji ujęty w przepisie art. 49 K.p.a. in fine ma znaczenie dla określenia terminu końcowego do wniesienia środka zaskarżenia, nie zaś terminu początkowego. Trudno byłoby uznać za racjonalne, że strona, która skutecznie zapoznała się z treścią wydanej decyzji przez organ I instancji w okresie udostępnienia jej treści tej decyzji wskutek uprzedniego jej publicznego ogłoszenia, musiałaby "odczekiwać" z wniesieniem swego odwołania od powyższej decyzji aż do momentu upływu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jest to tym bardziej nieracjonalne, gdy – tak jak w realiach przedmiotowej sprawy – organ I instancji stosuje więcej niż jedno publiczne ogłoszenie w trybie art. 49 K.p.a., dokonywane w różnych okresach czasu. Zgłaszane w piśmiennictwie krytyczne stanowisko wobec tezy, wedle której specyficzny charakter doręczeń w trybie art. 49 K.p.a., który służy przede wszystkim szybkiemu informowaniu wszystkich zainteresowanych o wydaniu aktu prawnego nie uzasadnia w żaden sposób przyjmowania jednolitej daty "doręczenia" decyzji ww. trybie w zakresie początkowego terminu do złożenia środka odwoławczego, nie wydaje się przekonujące (por. krytyczną glosę M. Kotulskiego do wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 572/12, LEX nr 1257820, LEX wersja elektr.). W okolicznościach przedmiotowej sprawy, jak to zresztą ustalił niewadliwie sąd wojewódzki, obwieszczenia o wydaniu decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań umieszczone zostały w okresie od 4 sierpnia 2015 r. (na tablicy ogłoszeń sołectwa [...]) i widniały do dnia 22 sierpnia 2015 r. Zatem w tym właśnie okresie każdy z zainteresowanych podmiotów, który dzięki obwieszczeniom zapoznał się z treścią wydanej decyzji Burmistrza Szydłowca i ocenił, że decyzja ta odnosi się do jego interesu prawnego, mógł zarazem skorzystać z prawa do wniesienia odwołania. Tak uczynił M. K. wnosząc swe odwołanie, przed upływem terminu czternastu dni licząc od dnia upływu terminu wskazanego w art. 49 K.p.a. in fine, który w realiach sprawy upływał w dniu 22 sierpnia 2015 r. Z tego względu nie można było przyjmować – jak to uczynił sąd wojewódzki w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku, że SKO w Radomiu rozpoznając wniesione odwołanie M. K. działało niejako z urzędu, a wniesione odwołanie należało uznać za przedwczesne. Trafnie przeto w skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi VIII SA/Wa 1016/15 naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższe okoliczności uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 § 1 Ppsa. Ponieważ przyczyna uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji nie związana była w żaden sposób z argumentacją zawartą w tej skardze, skarżący nie wniósł także odpowiedzi na skargę kasacyjną, w której zwalczałby stanowisko w niej zawarte, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 Ppsa, co uzasadniało z kolei odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.