II SA/Rz 885/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Jerzy Solarski NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi R.i M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie zwolnienia od opłaty za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) Nr (...) ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. /[...]/ Starosta [...], na podstawie art. 81 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728/ działając na wniosek R. i M. B. orzekł o częściowym zwolnieniu z ponoszenia opłaty za pobyt córki N. B. w Domu Dziecka w W. w okresie od 12 lipca do 2 września 2007 r., ustalając kwotę zwolnienia w wysokości 399,88 zł i o zwrocie R. i M. B. kwoty 399,88 zł w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Orzekając w sprawie na skutek odwołania R. i M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2008 r./[...]/ utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2008 r.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej opłatę za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej ponoszą rodzice, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, a opłatę ustala w drodze decyzji administracyjnej starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki / ust.3 /. W myśl ust. 4 tego artykułu starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty z ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby, a ust. 6 tegoż artykułu stanowi, iż rada powiatu w drodze uchwały określa warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty, o której mowa w ust. 1. Uchwała Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] października 2004 r., zmieniona uchwałą z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...] nie przewiduje możliwości zwolnienia z opłaty za okres pobytu dziecka w domu rodzinnym. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w sytuacji, gdy podstawowy akt prawny będący prawem miejscowym, nie da się pogodzić z rozwiązaniem ustawowym, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 23/08. Sąd w wyroku tym stwierdził, że częściowe zwolnienie z opłaty z tytułu pobytu dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej za okres pobytu dziecka w domu rodzinnym może być realizowane tylko na tle art. 81 ust. 4 w/w ustawy, i to, że pełna opłata za pobyt dziecka w takiej placówce jest ekwiwalentem świadczeń na rzecz dziecka przez placówkę opiekuńczo – wychowawczą, zatem pobyt dziecka w domu rodzinnym zgodny z zarządzeniem sądu rodzinnego, powinien pociągać za sobą zwrot części opłaty w zakresie świadczeń w tym czasie nie spełnionych. Przedstawiona ocena prawna Sądu była wiążąca przy orzekaniu w przedmiotowej sprawie i dlatego organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 81 ust. 4 cyt. ustawy. Organ ten ustalił, że dochód rodziny odwołujących się wynosi 3.554,09 zł miesięcznie /wynagrodzenie za pracę M. B. w kwocie 2.359,08 zł renta strukturalna R. B. w kwocie 1.195,01 zł/, po uiszczeniu opłaty za pobyt dziecka w placówce w kwocie 2.152,16 zł do dyspozycji trzyosobowej rodziny odwołujących pozostaje kwota 1.401,93 zł, a więc w przeliczeniu na osobę 467,31 zł, która to kwota jest wyższa o 116,31 zł od kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie / 351 zł/. Nie można więc nie zgodzić się z ustaleniami organu I instancji, że sytuacja rodziny odwołujących się nie jest trudna. Zasadnie też organ ten ustalił, że przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę 116,31 zł nie jest znaczne i przemawia za zasadnością częściowego zwolnienia odwołujących z ponoszenia opłaty za pobyt N. B. w Domu Dziecka w W. w okresie jej nieobecności w tej placówce. Kolegium podkreśliło, że za zasadnością określonego w kwestionowanej decyzji zwolnienia z opłaty w kwocie 399,88 zł przemawia ustalenie, iż na nieobecność wychowanka w Domu Dziecka w W. mają wpływ jedynie wydatki zmienne, związane bezpośrednio z pobytem dziecka w placówce, czyli wyżywienie oraz środki higieny osobistej, które w tej placówce w 2007 r. wynosiły 7,69 zł dziennie, a za okres nieobecności w placówce przez 52 dni wyniosły 399,88 zł /pismo z dnia 10.09.2008 r. Dyrektora Domu Dziecka w W./. Nadto Kolegium podkreśliło, że decyzja o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej podejmowana jest w granicach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi uwzględnić wniosek o zwolnienie z opłaty nawet wówczas, gdy osoba lub rodzina ubiegająca się o takie zwolnienie spełnia wymagane przesłanki, jak również i to, że kwestionowana przez odwołujących się decyzja jest dla nich korzystna, a określona w niej kwota zwolnienia z opłaty za pobyt N. B. w Domu Dziecka w W., chociaż nie satysfakcjonuje odwołujących się, w świetle art. 81 ust. 4 ustawy oraz okoliczności faktycznych sprawy, jest zasadna. Zawarty w odwołaniu argument, że na mocy uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] zmieniającej uchwałę z dnia [...] października 2004 r. – w przypadku nieobecności dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej przez 10 lub więcej dni za okres ten opiekunowie dziecka nie ponoszą żadnych opłat nie mógł zaważyć w sposobie rozstrzygnięcia. Uchwała ta została podjęta w dniu [...] listopada 2007 r., a weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] / §2 uchwały /, nie ma więc zastosowania w sprawie wnioskowanego zwolnienia z opłaty za okres od 12 lipca do 2 września 2007 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli R. i M. B., domagając się jej uchylenia. Skarżący stwierdzili, że nie akceptują zwrotu kwoty 399,88 zł za nieobecność dziecka w placówce. Na kwotę tą składa się wyżywienie i środki higieny osobistej. W decyzji wykazano, że wydatki poniesione na działalność placówki dzielą się na wydatki stałe, ponoszone niezależnie od ilości dzieci przebywających w placówce /wydatki na utrzymanie obiektu, wynagrodzenie pracowników, uczęszczanie dzieci do szkoły/ oraz wydatki zamienne /wyżywienie, środki higieny osobistej/, które zostały wyliczone na kwotę 399,88 zł. Kwota ta nie uwzględnia kosztów przejazdu do szkoły oraz niekorzystania w tym okresie z energii elektrycznej, gazu oraz instalacji wodno – kanalizacyjnej. Wydatki stałe są ponoszone niezależnie od ilości dzieci w placówce i powinny być ponoszone przez organ założycielski placówki, a nie przez opiekunów dziecka. Słuszna jest zatem uchwała Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2007 r., iż w sprawie nieobecności dziecka w placówce opiekunowie nie ponoszą żadnych kosztów. W konkluzji skarżący stwierdzili, że ponoszenie wydatków na utrzymanie placówki w okresie nieobecności w niej dziecka jest krzywdzące i wnieśli o zwrot poniesionych kosztów na rzecz Domu Dziecka w W. w okresie urlopowania córki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi ani też powołaną podstawa prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - powoływanej dalej jako P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd dokonując kontroli jest zobowiązany z urzędu uwzględnić naruszenia prawa, również niewskazane w skardze. Dokonując kontroli we wskazanym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, podlegać powinny uchyleniu aczkolwiek nie tylko z przyczyn niż wskazanych w skardze. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] została wydana po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 23/08 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r., stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma Starosty [...] z dnia 5 września 2007 r. informującego o braku podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku dotyczącego całkowitego lub częściowego zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej podczas jego nieobecności w placówce. Zawarte w wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie zostały przez organ w całości uwzględnione. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], uchyliło pismo Starosty [...] - uznane przez Sąd jako decyzja i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jednak zapadłe w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzje, które stały się przedmiotem rozpoznawanej aktualnie skargi, zostały wydane z naruszeniem powołanego wyżej przepisu, a które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania. Otóż zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo – wychowawczej, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o zwolnienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej jest więc zbadanie czy wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Nie wyczerpuje tego obowiązku ograniczenie postępowania dowodowego do badania wysokości uzyskiwanego przez wnioskodawcę dochodu. Organ orzekający jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę, przedstawić poszczególne etapy rozumowania, począwszy od ustaleń faktycznych aż po wyciągnięte wnioski. Dopiero decyzja oparta o takie ustalenia daje podstawy do zweryfikowania, czy organ działał w granicach przyznanego mu swobodnego uznania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, które Sąd w składzie orzekającym podziela, obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 k.p.a. / wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98/. Tymczasem organy obu instancji ograniczyły się do badania czy zachowane zostało kryterium dochodowe, zaledwie marginalnie odnosząc się do sytuacji majątkowej wnioskodawców. Niewielkie przekroczenie kryterium dochodowego, stanowiło w ich ocenie podstawę do częściowego zwolnienia z opłaty w wysokości 399, 88 zł., podczas gdy wysokość pełnej opłaty została ustalona na kwotę 2.152,16 zł. Kwota zwolnienia to według organów ekwiwalent za wyżywienie i zakup środków higieny osobistej – czyli tak zwane wydatki zamienne. Nieobjęta zwolnieniem kwota, to koszty stałe, czyli koszty utrzymania obiektu, wynagrodzenie pracowników, wydatki związane z uczęszczaniem dzieci do szkoły, ponoszona przez placówkę niezależnie od ilości dzieci, które rozkładają się nierównomiernie i dlatego nie mogą być odliczone w okresie urlopowania wychowanka. Lektura akt administracyjnych ani treść uzasadnień decyzji organów obu instancji nie dają podstaw do uznania, że przy wydaniu tych decyzji organy podjęły działania zmierzające do ustalenia sytuacji materialnej wnioskodawców, tj. sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej rodziny lub osoby zobowiązanej, a tylko takie ustalenia mogły stanowić podstawę ewentualnego całkowitego lub częściowego zwolnienia. Organy w swoich ustaleniach ograniczyły się jedynie do zbadania wysokości uzyskiwanego przez wnioskodawców dochodu, nie podejmując żadnych kroków celem ustalenia sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej, a także nie biorąc pod uwagę tego, że na sytuację materialną wnioskodawców w okresie pobytu dziecka w domu miały wpływ wydatki ponoszone w związku z jego w nim obecnością, na co zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 23/08. Brak ustaleń w tym zakresie przez organ I instancji i utrzymanie tak wydanej decyzji przez organ odwoławczy stanowi naruszenie obowiązku o jakim mowa w art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ), zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Z powyższego obowiązku nie zwalniał organu fakt, że decyzja miała charakter uznaniowy. Z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organy wyczerpującego postępowania dowodowego, Sąd uznał rozważania dotyczące wysokości udzielonego zwolnienia za przedwczesne. Na tym etapie postępowania wydaje się jednak zasadnym przyznanie racji skarżącym, którzy podważają przyznanie przez organ zwolnienia tylko w zakresie dotyczącym tzw. kosztów zmiennych. Przyjęty przez organ podział na koszty stałe i zmienne a następnie udzielanie zwolnienia tylko w zakresie kosztów zmiennych nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Te bowiem, jako ustawową przesłankę ustanawiają wyłącznie trudną sytuację materialną rodziny lub osoby, dając organom prawo częściowego zwolnienia lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Rację należy natomiast przyznać organowi II instancji w zakresie w jakim twierdzi, iż przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku nie mogła mieć zastosowania uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w całodobowej placówce opiekuńczo – wychowawczej, która weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], podczas gdy wniosek dotyczy zwolnienia z opłaty za okres od 12 lipca do 2 września 2007 r., czyli za okres sprzed wejścia w życie tej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, zadaniem organu będzie dokonanie oceny sytuacji majątkowej wnioskodawców i na podstawie tak dokonanej oceny rozpoznanie wniosku w oparciu o obowiązujące przepisy. Mając na uwadze treść art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.