II SA/Rz 885/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wpisania do ewidencji pracowników wykonujących pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...], którą po rozpoznaniu odwołania Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej utrzymano w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] nakazującą umieszczenie S. B. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych /Dz. U. Nr 237, poz. 1656/. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589) - zwana dlaej ustawą o PIP. Z uzasadnienia i akt admnistracyjnych wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2010r. S. B. zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy o weryfikację wykazu pracowników pracujących w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, ustalonego i obowiązującego w Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej, w którym są zatrudnieni na stanowiskach sanitariusza szpitalnego. Po przeprowadzeniu postępowania Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne. Odwołanie od tej decyzji złożył S. B. Po jego rozpoznaniu Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Okręgowego Inspektora Pracy była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 1 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Rz 1107/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w związku ze skargą wnioskodawcy, w dniu [...] sierpnia 2010 r. inspektorzy pracy przeprowadzili kontrolę w Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej. W jej trakcie ustalono, że zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] pracodawca określił rodzaj badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych występujących na stanowiskach pracy w zakładzie oraz wykaz stanowisk, na których należy wykonać pomiary. Według tego zarządzenia na stanowisku sanitariusza w Oddziale Psychiatrii nie występują czynniki szkodliwe, stąd na stanowisku tym nie przeprowadza się badań i pomiarów czynników szkodliwych. Z tego powodu pracodawca nie zamieścił sanitariusza szpitalnego w obowiązującym wykazie stanowisk, ani w imiennym wykazie pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Na podstawie tych ustaleń Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy umorzył postępowanie administracyjne o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Sąd wskazał, że organy podejmując decyzję o umorzeniu postępowania naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszczęte na skutek skargi z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych /Dz. U. Nr 237, poz. 1656/ postępowanie obligowało organy Inspekcji Pracy do wydania decyzji merytorycznej: albo nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, albo decyzji o braku podstaw do wydania nakazu umieszczenia pracownika w tej ewidencji. Brak było natomiast przesłanek do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji jego umorzenia z tej przyczyny. Brzmienie art. 11a ustawy o PIP nie pozostawia wątpliwości co do tego, że adresatem takiej decyzji winien być pracodawca /w rozpoznawanej sprawie - Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej/, a nie pracownik, będący stroną tego postępowania. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien wziąść pod uwagę, że pojęcie "personel medyczny" użyte w załączniku Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych nie może być wykładane poprzez definicję "zawodu medycznego", gdyż "personel medyczny" jest pojęciem szerszym (każda osoba wykonująca zawód medyczny może wchodzić w skład personelu medycznego, ale nie odwrotnie). Wobec tego o tym, czy konkretne stanowisko pracy przynależy do "personelu medycznego" musi decydować stan faktyczny (wykonywane przez pracownika na stanowisku pracy czynności), oceniony pod kątem przesłanek z art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Mając na uwadze powyższe wytyczne. inspektorzy pracy przeprowadzili w dniu [...] kwietnia 2011r ponowną kontrolę u pracodawcy. Ustalono, że od dnia [...].01.2011r. Oddział Psychiatryczny Szpitala podzielony został przez pracodawcę na Oddział Psychiatryczny i Oddział Leczenia Alkoholowych Zespołów Abstynencyjnych. Po podziale i zmianie nazwy części Oddziału Psychiatrycznego, zakres obowiazków i sposób wykonywania pracy przez sanitariuszy, zatrudnionych na dotychczasowym Oddziale nie uległ zmianie. W toku kontoli ustalono, że S. B. – zatrudniony na stanowisku sanitariusza ma bezpośredni kontakt z pacjentem. Do jego obowiązków należy m.in. utrzymanie w czystości pokoju i sprzętu znajdującego się w salach chorych oraz obsługa chorych tzn. toaleta, karmienie, pomoc pielęgniarce przy wszelkich czynnościach przy chorych, przy których jest niezbędna asysta drugiej osoby. Czynności sanitariusza na Oddziale Psychiatrycznym i Oddziale Leczenia Alkoholowych Zespołów Abstynencyjnych Szpitala nie ograniczają się tylko do czynności pomocniczych, lecz obejmują czynności pielęgnacyjno – opiekuńcze. Sanitariusze są pracownikami przyuczonymi do wykonywania zawodu (kursy dla sanitariuszy) oraz posiadają odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] nakazał umieszczenie S. B. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. W uzasadnieniu wskazał, że sanitariusze na Oddziale Psychiatrycznym i Oddziale Leczenia Alkoholowych Zespołów Abstynencyjnych Szpitala wykonują prace w bezpośrednim kontakcie z pacjentem. Praca ta wymaga szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się, o czym stanowi art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Niezasadnym jest twierdzenie, że nie można zaliczyć go do personelu medycznego (przy jednoczesnym braku definicji tego pojęcia i definiowanie go poprzez pojęcie zawodu medycznego). W tym stanie rzeczy organ uznał, że sanitariusze wykonujący pracę na wyżej wskazanych Oddziałach Szpitala winni być zaliczeni do wykonujących pracę w szczególnym charakterze. Powyższa decyzja została doręczona m.in. Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w dniu 21 kwietnia 2011r. Odwołanie przez ww. podmiot zostało natomiast złożone “osobiście" w siedzibie organu (co wynika z umieszczonej na środku zaskarżenia prezentaty oraganu), w dniu 6 maja 2011r., a więc (jeden dzień po upływie 14-dniowego terminu na złożenia odwołania). W uzasadnieniu Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej – reprezentowany przez dyrektora M. F. wniósł o uchylenie nakazu umieszczenia pracownika S. B. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Zakwestionował twierdzenie, że sanitariusza zalicza się do osób wykonujących prace o szczególnym charakterze. Wskazał, że ustawa o emeryturach pomostowych w pkt 23 załącznika nr 2 do prac o szczególnym charakterze zalicza prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentem, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19.08.1994r. o ochronie zdrowia psychicznego. Zaliczenie sanitariusza szpitalnego do personelu medycznego narusza art. 18d pkt 1 ustawy z dnia 30.08.1991r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U z 2007r. nr 14, poz. 89 ze zm./. Według zawartej tam definicji personel medyczny to zespół ludzi wykonujących zawód medyczny. Gdyby ustawodawca chciał zaliczyć sanitariusza szpitalnego do osób wykonujących prace o szczególnym charakterze użyłby określenia prace personelu będącego w bezpośrednim kontakcie z pacjentem, a nie zawężałby do określenia prace personelu medycznego. Powołując się na stanowisko Departamentu Dialogu Społecznego Ministerstwa Zdrowia wskazał, że pod pojęciem personelu medycznego, o którym mowa w pkt 23 i 24 załacznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych należy rozumieć osoby wykonujące zawód medyczny zdefiniowany w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o zoz. Sanitariusz szpitalny nie wykonuje żadnej z czynności wchodzących w zakres świadczeń zdrowotnych, o których mowa w art. 3 ustawy o zoz. Nie posiada też kwalifikacji wymaganych przez ustawodawcę przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Okręgowy Inspektor Pracy powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że S. B. jako sanitriusz zatrudniony w Odziale Psychiatrycznym i Oddziale leczenia Alkoholowych Zespołów Abstynencyjnych Szpitala wykonuje prace w bezpośrednim kontakcie z pacjentem i praca ta wymaga szczególnej odpowiedzialności i szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się, o czym stanowi art. 3 ust. 3 usatwu o emeryturach pomostowych. Podkreślił, że wykonywana przez sanitariusza praca nie ogranicza się tylko do czynności pomocniczych, lecz w znacznej mierze obejmuje czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze. W ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku sanitariusza dokonano identyfikacji zagrożeń m.in. takich jak agresja pacjentów, stres. S. B. posiada wymagane kwalifikacje zawodowe (kurs dla sanitariuszy). Organ wskazał, że żaden z aktów prawnych dotyczących ochrony zdrowia, ani ustawa o emeryturach pomostowych nie definiuje pojęcia “personel medyczny". Organ powołał się na wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zawarte w opracowaniach: Terminologia wybranych pojęć w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych z dnia 10 sierpnia 2009 r. oraz wyjaśnienia dotyczące niektórych rodzajów prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, udzielone w związku z zapytaniem ubezpieczonych płatników składek z dnia 18 maja 2010 r. (opubl. www.emeryturypomostowe.gov.pl), oraz wskazania zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 1.02.2011r., sygn. akt II SA/Rz 1114/10. Zdaniem organu analiza pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych oraz art. 18 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego dotyczącego zasad i sposobu sprawowania przymusu bezpośredniego wobec osób z zaburzeniami psychicznymi wskazuje, że o zastosowaniu przymusu bezpośredniego decyduje lekarz, wyjątkowo pielegniarka, która nadzoruje osobiście jego wykonanie, przy czym przymus bezpośredni polega na przytrzymywaniu, przymusowym podawaniu leków, unieszkodliwieniu lub izolacji wobec osoby z zaburzeniami psychicznymi. W ocenie organu bez wykonywania czynności przymusu bezpośredniego nie byłoby możliwe leczenie pacjentów z zaburzeniami psychicznymi. Stąd sanitariusz wchodzi w skład personelu medycznego oddziału psychiatrycznego wykonując prace w bezpośrednim kontakcie z pacjentami. Charakter i specyfika pracy sanitariusza oddziału psychiatrycznego i oddziału leczenia alkoholowych zespołów abstynentowych szpitala przemawiają za zaliczeniem jej do pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Za uzasadnione organ odwoaławczy uznał stanowisko, że zakwalifikowanie prac personelu domów pomocy społecznej (dla przewlekle chorych psychicznie, niepełnosprawnych) do prac o szczególnym charakterze (np. opiekunki sprawujące opiekę nad mieszkańcami) czyni uzasadnionym zaliczenie sanitariuszy wykonujących opiekę względem osób agresywnych i niebezpiecznych dla otoczenia do prac o szczególnym charakterze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej – reprezentowany przez pełnomocnika rad. pr. A. G. i wniósł o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych w zw. z pkt 23 załącznika nr 2 tej ustawy. W uzasadnieniu niezgadzając się z interpretacją pojęcia “personelu medycznego" zaprezentowaną przez organ, wskazał, że ustawodawca stanowiąc o personelu medycznym miał na uwadze jedynie osoby wykonujące zawód medyczny i posiadające wykształcenie medyczne. W przeciwnym razie ustawodawca posłużyłby się jedynie określeniem personel lub terminem pracownik ochrony zdrowia bądź pracownik pracujący w kontakcie z osobą chorą. Rozumienie pojęcia “personel medyczny" winno byc spójne z definicją świadczenia zdrowotnego do udzielania którego personel medyczny jest powołany. Każda osoba, aby mieć uprawnienie do wykonywania świadczeń medycznych musi legitymować się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych - art. 18d ustawy o zoz, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem świadczenia zdrowotne to działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania. W procesie leczenia działania medyczne nie mogą być wykonywane przez osoby nieposiadające kwalifikacji medycznych. Zatem brak podstaw do twierdzenia, że w ramach pojęcia personel medyczny uwzględnić należy rownież osoby, które wobec braku wykształcenia medycznego nie udzielają świadczeń medycznych (w niniejszej sprawie sanitariusza). W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określono przepisami między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany jednak zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola decyzji objętej skargą nie może być prowadzona dowolnie. Podstawą jest w tym zakresie bez wątpienia kontrola z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność zaskarżonej decyzji. Ustalenie bowiem którejkolwiek z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W dalszej kolejności sąd przechodzi do oceny ewentualnego istnienia innych wad tj. niezachowania przepisów postępowania administracyjnego a następnie naruszenia przepisów prawa materialnego. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu zważywszy również na charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu. Bezspornym jest, że nakaz Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] kwietnia 2011 r. odebrał pracodawca Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w dniu 21 kwietnia 2011 roku, z prawidłowo sformułowanym pouczeniem, iż odwołanie można składać w terminie 14-tu dni. Odwołanie zostało złożone osobiście w dniu 6 maja 2011 roku. Ostatnim dniem do jego złożenia był dzień 5 maja 2011 r. Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Istotę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać w tym, iż powoduje ono zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej, oraz w tym iż nie jest stopniowalne. Z orzecznictwa zarówno NSA oraz SN wynika, że jako rażące naruszenie prawa kwalifikowane uważane są nie tylko naruszenia prawa materialnego ale również naruszenie norm kompetencyjnych jak i procesowych. Poglądy doktryny i orzecznictwa skłaniają się do kasacyjnego rozumienia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznania konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające od wydania decyzji administracyjnej oraz sposób załatwienia sprawy w niej wyrażonej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste i widoczne gołym okiem" a nie być kwestią przypuszczeń czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych – patrz wyrok NSA 2.II. 2006 r. II OSK 490/05. Rozpatrzenie odwołania, wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Odnosi się to w równym stopniu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 §3 k.p.a. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. OPS 11/98). Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 127 § 1 i 129 § 2 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.