II SA/Rz 889/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego -skargę oddala- do wyroku z dnia 27 czerwca 2007 r. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 24 ust. 3 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na okres od 1.11.2005 do 30.06.2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu podano, że organ I instancji decyzją z [...].12.2005 r. przyznał K. P. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1.11.2005 do 30.06. 2008 r. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].01.2006 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] przyznano zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł miesięcznie na okres od 1.11.2005 do 30.06.2008 r. W treści uzasadnienia podano, że wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria warunkujące otrzymanie tego typu świadczenia. Zacytowano ponadto art. 24 ust 3 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od tej decyzji złożył K. P. W jego treści zakwestionował okres na jaki przyznano świadczenie. Zarzucił, iż jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, który to stopień niepełnosprawności został orzeczony w roku 2002. Odwołujący się do lutego 2004 r. (czyli do czasu upływu ważności poprzedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) pobierał wszystkie świadczenia z tytułu niepełnosprawności. Matka skarżącego – J. P. wielokrotnie zasięgała porad u pracowników MOPS pytając czy należą się jej jakieś świadczenia i zaznaczając, że sprawa o orzeczenie stopnia niepełnosprawności jest rozpatrywana przez Sąd. Otrzymywała odpowiedz, że żadne świadczenia się nie należą. Wyrokiem Sądu Rejonowego w R. z dnia 21.09.2005 r. uznano K. P. za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a niepełnosprawność datowano od dnia 23.01.2002 r. Strona w swoim odwołaniu domaga się wyrównania wypłaty świadczeń za okres za który nie były jej wypłacane w związku z trwającą procedura administracyjną. Argumentuje, że w dacie złożenia przez nią wniosku jak też odwołania (od decyzji z dnia [...].12.2005 r.) - czyli w dniu 22 grudnia 2005 r. obowiązywały inne przepisy niż te na mocy których wydano ostatnią decyzję, a mianowicie nie zawierały zastrzeżenia dotyczącego składania wniosku polegającego na tym, że prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się, nie wcześniej niż od miesiąca w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Według odwołującego się decyzję winno wydać się pod rządami przepisów obowiązujących w dniu złożenia odwołania. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Stosownie do treści art. 24 ust 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. W sytuacji, w której odwołujący się złożył wniosek o przyznanie świadczenia w dniu 29.11.2005 r. organ I instancji zmuszony był wydać decyzję określającą początek okresu pobierania świadczenia na listopad 2005 r. Określenie odmiennej daty w takim stanie faktycznym stanowiłoby naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Zasadą orzekania w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzyganie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania ostatecznej decyzji (wyrok NSA z dnia 26.01.1995 r., sygn. I SA 2528/93, publ. ONSA 1996/1/34). Zarówno w czasie wydania ostatecznej decyzji ([...] marca 2006 r.) jak też w dniu złożenia odwołania od niej (24 kwietnia 2006 r.) obowiązywał przepis art. 24 ust 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierający zastrzeżenie dotyczące składania wniosku polegające na tym, że prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się, nie wcześniej niż od miesiąca w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył K. P. domagając się uchylenia jej w całości i przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności za okres 1.11.2005 - 30.06.2008 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że K. P., jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, który został orzeczony w 2002 r. i do 2004 r. pobierał on wszystkie świadczenia z tego tytułu. W roku 2004 komisja lekarska uznała go za osobę niepełnosprawną w stopniu lekkim. Skarżący wniósł odwołanie. Przez cały okres trwania procedury administracyjnej i sądowej, rozpatrującej wnioski, nie wypłacano żadnych świadczeń na rzecz niepełnosprawnego. Wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 21.09.2005 r. uznano K. P. za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym a niepełnosprawność datowano od 23.01.2002 r. W związku z powyższym skarżący uznał, że należy mu się wyrównanie zaległości świadczeń, które uprzednio były wypłacane. Skarżący uważa, że wprowadzono go w błąd, bowiem zgodnie z informacjami uzyskanymi od pracowników MOPS bezprzedmiotowe było składanie wniosków o coś, co się nie należy. Nic nie stało na przeszkodzie skarżącemu by składał wnioski, co by zrobił gdyby wiedział, że ma taką możliwość. W dacie złożenia wniosku, jak i odwołania - czyli w dniu 22 grudnia 2005 r., obowiązywały inne przepisy niż te, na mocy których wydano wyżej powołaną decyzję (podtrzymaną przez SKO), a mianowicie nie zawierały one zastrzeżenia dotyczącego składania wniosku o kontynuację świadczenia. Zdaniem skarżącego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa decyzje winno wydać się pod rządami przepisów obowiązujących w dniu złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje prawa nie naruszają. Stan faktyczny sprawy, w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia pozostaje pomiędzy stronami bezsporny. K. P. do dnia 29.02.2004 r. pobierał zasiłek pielęgnacyjny z uwagi na stwierdzony u niego umiarkowany stopień niepełnosprawności. Następnie wnioskiem z dnia 29.11.2005 r. zwrócił się on do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...].03.2006 r. organ I instancji przyznał K. P. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1.11.2005 r. do 30.06.2008 r. Określając termin początkowy od którego przyznano zasiłek organ odwołał się do przepisu art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidującego, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, je żeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Z takim ustaleniem daty początkowej wypłaty świadczenia nie zgadza się strona skarżąca zarzucając, że okresie składania wniosku, jak i odwołania (22.12.2005 r.) przepis art. 24 ust. 3a nie nakładał na uprawnionego obowiązku składania wniosku o kontynuację świadczenia, tak więc winien on uzyskać zasiłek od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Rozstrzygając sporną pomiędzy stronami kwestię Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że świadczenie, które otrzymał K. P. nie może być uznane za kontynuację poprzednio otrzymywanego świadczenia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera wprawdzie definicji pojęcia "kontynuacja świadczenia", jednak posiłkując się znaczeniem słowa "kontynuacja" w powszechnym jego rozumieniu definiowanym jako "wykonywanie w dalszym ciągu rozpoczętej czynności" (patrz: Mały słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997 s. 340) stwierdzić należy, że w przypadku objętego kontrolą Sądu świadczenia z kontynuacją do czynienia nie mamy. Do zrealizowania pojęcia "kontynuacja" niezbędnym jest zachowanie pewnej ciągłości zachowań. W tym przypadku musi zachodzić ciągłość czasowa w działaniach wnioskodawcy zmierzająca w kierunku zachowania ciągłości poprzednio pobieranego świadczenia. Tak, więc pomiędzy upływem okresu określonego w orzeczeniu o niepełnosprawności, a ponownie złożonym wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie może być przerwy czasowej. Prawo do świadczenia rodzinnego w świetle brzmienia przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest uprawnieniem przyznawanym wyłącznie na wniosek. To wymienione w powołanym przepisie osoby mogą zainicjować wszczęcie tego rodzaju postępowania i tylko w oparciu o ich wniosek może być ono przyznane. W analizowanej sprawie termin ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności upłynął w dniu 29.02.2004 r., a nowy wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności wpłynął do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wpłynął w dniu 23.04.2004 r. W okresie między 1.03.2004 r. a 22.04.2004 r. uprawniony nie wyrażał woli kontynuacji przyznanego świadczenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisko, że z uwagi na opisaną wyżej przerwę czasową pomiędzy dniem z którym upłynął okres określony w orzeczeniu o niepełnosprawności, a dniem w którym K. P. ponownie złożył wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie może być mowy o kontynuacji przyznanego świadczenia, lecz o nowym wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji organ określając termin od którego należy przyznać wnioskodawcy świadczenia winien odwołać się do przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidującego, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym upłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wniosek ten wpłynął w dniu 29.11.2005 r. i był do niego załączony wyrok Sądu Rejonowego z dnia 21.09.2005 r., sygn. akt [...] zaliczający K. P. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W takiej sytuacji przyznanie wnioskodawcy świadczenia od dnia 1.11.2005 r. nie narusza przepisu art. 24 ust. 2 powołanej ustawy. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organy stają na stanowisku, że datę tę ustaliły w oparciu o przepis art. 24 ust. 3a ustawy, przyjmując datę złożenia wniosku, jako datę złożenia wniosku o kontynuację świadczenia, jednak z punktu widzenia samej daty od której należało przyznać zasiłek nie ma to żadnego znaczenia. Stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisu prawa nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu rozważania organów i skarżącego na temat w jakim brzmieniu przepis art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych winien być stosowany w przedmiotowej sprawie - czy według stanu na dzień złożenia wniosku lub odwołania, czy według stanu na dzień orzekania - są bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.