II SA/Rz 889/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego -skargę oddala- Przedmiotem skargi H. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie SKO) z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "rozbudowa i nadbudowa nad częścią budynku (zmiana konstrukcji dachu) oraz zadaszenie schodów zewnętrznych" na działce nr 722 obr. 208 położonej przy ul. [...] w R. w granicach określonych na załączniku graficznym do decyzji C. W. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej skrócie k.p.a.) w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), określanej dalej jako upizp). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta po rozpoznaniu odwołania C. W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "rozbudowa i nadbudowa nad częścią budynku (zmiana konstrukcji dachu) oraz zadaszenie schodów zewnętrznych" na działce nr 722 obr. 208 położonej przy ulicy [...] w R., w granicach określonych w załączniku graficznym do niniejszej decyzji dla C. W. W odwołaniu od tej decyzji H. M. wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej "zadaszenia schodów zewnętrznych". Zwróciła uwagę, że decyzja ta narusza jej interesy jako właściciela sąsiedniej działki, a w szczególności odnośnie planowanej części inwestycji dotyczącej zadaszenia schodów zewnętrznych. Zezwolenie na rozbudowę budynku od strony wschodniej doprowadzi do pogorszenia warunków na jej działce prze to, ze zacieni jej budynek mieszkalny. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., opisaną na wstępie umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że H. M. nie jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy w.w. inwestycji. Wyjaśniło, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Powołując się na wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06, LEX nr 203457 Kolegium wskazało, że uznanie za stronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości dalej położonych wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. W ocenie organu odwoławczego odwołująca nie posiada tytułu prawnego do działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. 722 (objętej przedmiotową inwestycją), nie jest ona bowiem ani właścicielem (współwłaścicielem) ani użytkownikiem wieczystym żadnej z tych działek. Nie została także uznana za stronę postępowania przez organ I instancji. Nadto H. M. na wezwanie do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie nie udzieliła żadnej odpowiedzi. Reasumując organ wskazał na wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1620/98. LEX nr 48567 i podał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. H. M. wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się: w pkt 1) ustalenia, że jest stroną postępowania w sprawie, w której została wydana decyzja organu I instancji, w pkt 2) uchylenia zaskarżonej decyzji, w pkt 3) nakazania SKO rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Według twierdzeń skarżącej z aktualnego wyrysu mapy ewidencyjnej wynika, że do budynku mieszkalnego na działce nr 722 przylega garaż, jako część składowa budynku powiązany z budynkiem mieszkalnym wspólną ścianą. Działka nr 723/1 graniczy z działką 723/2, której współwłaścicielką jest skarżąca H. M. Skarżąca podniosła, że jest stroną postępowania, gdyż jego wynik dotyczy zarówno jej interesu prawnego jak i obowiązków. Jej interes związany jest z tym, że po ewentualnej rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego z garażem położonego na działkach nr 722 i 723/1 – warunki dla działek nr 723/2 i 725, których jest współwłaścicielką, mogą ulec pogorszeniu przez to, że bryła budynku po planowanej rozbudowie i nadbudowie oraz zadaszeniu schodów zewnętrznych może ograniczyć dostęp światła do jej działek i jej budynku mieszkalnego, a przez to wpłynie na zmniejszenie atrakcyjności i wartości tych nieruchomości. Skarżąca podała, że jej obowiązek związany jest z tym, że ściana garażu posadowionego na działkach nr 722 i 723 posadowiona jest bezpośrednio w granicy działki nr 723/2, której właśnie jest współwłaścicielką. Według niej oznacza to, że może być wzywana przez C. i C. W. do umożliwienia im wejścia na działkę nr 723/2, celem np. konserwacji bądź malowania ściany garażu. Skarżąca podała również, że toczyło się już postępowanie w związku z samowolą budowlaną, której dopuścili się C. i C. W. dokonując bez stosownych zezwoleń nadbudowy budynku mieszkalnego i budowy garażu na działkach nr 722 i 723, w którym to postępowaniu była stroną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2010 r. C. W. wniósł o oddalenie skargi H. M., bowiem powołuje się ona jedynie na istnienie interesu faktycznego do występowania w sprawie, nie uprawniającego w świetle art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Sama zaś skarga oparta jest na błędnych twierdzeniach co do zakresu inwestycji planowanej na działce nr 722 oraz obszaru tej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, stosownie do treści art. 134 § 1 tej ustawy, sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 powyższej ustawy). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia wskazanego w powyższej ustawie naruszenia prawa, w konsekwencji więc zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem osądu jest to, czy w warunkach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy prawidłowo odmówił H. M. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego zasługuje na akceptację. Wydana w pierwszej instancji decyzja z dnia [...] maja 2010 r. ([...]), na podstawie rozwiązań prawnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dotyczy ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. "rozbudowa i nadbudowa nad częścią budynku (zmiana konstrukcji dachu) oraz zadaszenie schodów zewnętrznych" na działce nr 722, obr. 208, przy ul. [...] w R., w granicach określonych na załączniku graficznym do niniejszej decyzji, dla C. W. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się konsekwentnie, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego. Warto więc przypomnieć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamierzeniem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji". (zob. wyrok NSA z dnia 22.02.1984 r., I SA 1748/83). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, kto jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uchwałach składów pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2005 r., VI SA 13/95 (ONSA 1995/4/154) i z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95 (ONSA 1996/2/54) stwierdzono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Z uzasadnienia tych uchwał wynika, iż z zasady stroną takiego postępowania jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Tezy obu tych uchwał zachowują swą aktualność, tj. również pod rządami obowiązującej od lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Tylko więc wykazanie, że osoba żądająca uznania jej za stronę powołuje się na swój interes prawny oparty na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. Słusznie więc przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż skarżąca H. M. nie wykazała w toczącym się postępowaniu, aby wynik postępowania – wszczętego na wniosek C. W. – a więc ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. "rozbudowa i nadbudowa nad częścią budynku (zmiana konstrukcji dachu) oraz zadaszenie schodów zewnętrznych" na działce nr 722, obr. 208 w R., tj. na działce niesąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością skarżącej (dz. 723/2 i 725, których jest współwłaścicielką), wpływał na jej prawa i obowiązki oparte na przepisach prawa materialnego. Podane przez skarżącą fakty, a więc możliwe pogorszenie warunków na działce nr 723/2 i 725 przez ograniczenie do nich i budynku mieszkalnego dostępu do światła "a przez to wpłynie na zmniejszenie atrakcyjności i wartości tych nieruchomości", nie mogą skutkować uznaniem jej za stronę tego postępowania. Trzeba bowiem podkreślić, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest wyłącznie na działce nr 722, tj. niesąsiadującej bezpośrednio z w/w działkami, których współwłaścicielą jest skarżąca. Nie można pominąć faktu, że skarżąca nie została uznana za stronę postępowania przez organ I instancji. Wezwana zaś przez Kolegium – pismem z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]) k. 3 akt tego organu – do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, nie udzieliła na to wezwanie żadnej odpowiedzi. Nie można też zgodzić się ze skarżącą, że skoro była stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. ([...]), uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2007 r. ([...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji p.n. "rozbudowa klatki schodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zadaszenia istniejącego garażu" na działkach nr 722 i 723, obr. 208 w R., i orzekającej o odmowie udzielenia C. W. pozwolenia na budowę w/w inwestycji (a którą to decyzję skarżąca złożyła do akt sądowych) "przedmiot postępowania jest ten sam", to jej skarga jest zasadna. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zamierzenie inwestycyjne wskazane w w/w decyzji Wojewody różni się od wymienionego w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. ([...]), inna też jest jego lokalizacja. Stąd też argument w postaci decyzji Wojewody nie daje podstaw do uznania skargi za zasadną, ani tym bardziej do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.