II SA/Rz 891/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi S. O. na uchwałę Rady Gminy w [..] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 891/17 UZASADNIENIE Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Rada Gminy w [...] wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu niezabudowanej nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 26, o powierzchni 0,0506 ha, położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność Gminy [...] (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 2 uchwały). W podstawie prawnej uchwały organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.". Pismem z 1 czerwca 2017 r. SO wezwał Radę Gminy w [...] do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem opisanej na wstępie uchwały, jako wydanej z naruszeniem art. 37 ust. 3 u.g.n. Wskazał w nim, że 1.07.1997 r. zawarł z Gminą [...] umowę dzierżawy na działkę nr 26 na 20 lat. W czasie dzierżawy zwracał się do Gminy o wyrażenie zgody na sprzedaż ww. działki w trybie bezprzetargowym. Następnie, w dniu 25 lipca 2017 r. SO wniósł skargę na wymieniona na wstępie uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w fakcie uniemożliwienia mu nabycia spornej działki w trybie bezprzetargowym przy spełnieniu wszystkich określonych ustawowo przesłanek. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 37 ust. 3 u.g.n. poprzez wyrażenie zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 26 położona w miejscowości [...], podczas gdy nieruchomość ta była dzierżawiona przez skarżącego na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat i została przez niego zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę, a skarżący wystąpił o sprzedaż przedmiotowej działki w trybie bezprzetargowym. Skarżący podał, że w dniu 13 maja 2016 r. uprawomocniła się decyzja o pozwoleniu na budowę, a w dniu 16 maja 2016 r. budowa obiektu została rozpoczęta. Przed końcem okresu dzierżawy budowa obiektu zostanie ukończona, co w ocenie skarżącego wskazuje na to, że jest to działka zabudowana i w momencie rozwiązywania umowy dzierżawy skarżący spełniał wszystkie przesłanki wskazane w art. 37 ust. 3 u.g.n. Ponadto skarżący podniósł, że wyrażał chęć kupna nieruchomości w trybie bezprzetargowym jeszcze w czasie trwania umowy dzierżawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Zdaniem organu skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. nie nakłada bowiem na radę gminy obowiązku zadysponowania nieruchomością w taki sposób, jaki oczekuje skarżący i nie rodzi po jego stronie roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży. Regulacja ta wprowadza jedynie możliwość zwolnienia z obowiązku sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu. Ponadto bezwzględnym wymogiem ustawowym objęcia uchwał rady gminy zakresem kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest, aby zaskarżana uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tymczasem uchwały organu stanowiącego gminy stanowiące – jak w opisywanej sprawie – oświadczenie woli organów gminy jako podmiotu prawa cywilnego i podjęte w konkretnej sprawie, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego. Uchwała niezawierająca żadnych elementów władztwa publicznego i mająca w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne nie jest bowiem w swym charakterze uchwałą z zakresu administracji publicznej. Ponadto, zdaniem organu, za odrzuceniem skargi przemawia fakt, że skarżący wywodzi swój interes prawny ze stosunku dzierżawy, a nie własności. Rada Gminy podniosła, że w przypadku nieuwzględnienia powyższej argumentacji przez Sąd, stoi na stanowisku, że zgłoszenie zamiaru budowy nie jest równoznaczne z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. wymaga zaś od dzierżawcy zabudowania jej na podstawie pozwolenia na budowę, a taka okoliczność nie zachodzi w opisywanej sprawie. Skarżącemu nie przysługuje również roszczenie o nabycie działki w trybie bezprzetargowym, gdyż rada gminy posiada kompetencje wyłącznie do zwolnienia z obowiązku przetargowego zbycia. To nie oznacza natomiast, że do takiego zwolnienia dojdzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.)., kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.). Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że zostały spełnione warunki formalne do jej wniesienia. Skierowanie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 1.06.2017 r., na które nie odpowiedział organ gminy, skarga wpłynęła zaś do Gminy [...] w dniu 25.07.2017 r., a w związku z tym uznać należy, że skarga została wniesiona z zachowaniem trybu i terminu, wynikających z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku organu o odrzucenie skargi, wskazującego, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych elementów władztwa publicznego, wywołuje wyłącznie skutki cywilnoprawne, a zatem nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Kwestia ta została przesądzona w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00, ONSA 2001/2/52), który stwierdził, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. NSA stwierdził w niej, że decydowanie o zmianie przeznaczenia nieruchomości czyli jej przeznaczeniu do sprzedaży ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, a gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Z tych względów Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem może być przedmiotem skargi. Podstawę skierowania takiej skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 446, ze zm.). Przepis ten umożliwia każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi do sądu przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, tj. w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy w [...][...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Rada Gminy z treści art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) – "u.g.n.". W dacie podjęcia uchwały przepis ten stanowił : "Wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. W ocenie skarżącego spełniał on warunki wymienione w tym przepisie, bowiem zawarł umowę dzierżawy działki na 20 lat, od 1.07.1996 r. do 30.06.2016 r., a ponadto nieruchomość ta została zabudowana budynkiem rekreacyjnym. Jego budowa została rozpoczęta 16.05.2016 r. na podstawie zgłoszenia do Starosty [...] z dnia 14 maja 2016 r. Działający imieniem Gminy Wójt Gminy [...] wskazuje na brak spełnienia warunków z art. 37 ust. 3 u.g.n., argumentując to treścią przepisu, z którego wynika, że jedynie zabudowa realizowana na podstawie pozwolenia na budowę stanowi jedną z przesłanek zwolnienia zbycia nieruchomości z obowiązku przeprowadzenia przetargu. W ocenie Sądu stanowisko Gminy w tej kwestii nie jest trafne. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w przepisie art. 37 ust. 3 u.g.n. nie posłużył się sformułowaniem stosowanym w ustawie Prawo budowlane – tj. "pozwoleniem" na budowę, używając sformułowania "zezwolenie". Prowadzi to do wniosku, że do nadania właściwej, zgodnej z wolą ustawodawcy treści przepisu nie jest wystarczająca wykładnia językowa, a konieczna jest zastosowanie wykładni celowościowej. Zdaniem Sądu intencją ustawodawcy była możliwość zwolnienia z obowiązku odbycia przetargu przy sprzedaży nieruchomości na rzecz osób, które wieloletnio (co najmniej 10 lat) dzierżawiły te nieruchomości i zabudowały w sposób legalny. Taka wykładnia pozostaje też zgodna z brzmieniem przepisu, który obecnie reguluje tę kwestię i wszedł w życie z mocą od 23 sierpnia 2017 r. Jest to art. 37 ust. a u.g.n., który stanowi; "Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio w odniesieniu do nieruchomości: 1)oddanych w dzierżawę albo użytkowanie, jeżeli o nabycie nieruchomości ubiega się osoba, która dzierżawi albo użytkuje nieruchomość nieprzerwanie przez okres co najmniej 10 lat, a nieruchomość została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę lub zabudowa została zalegalizowana zgodnie z procedurami przewidzianymi w odrębnych przepisach; 2)w stosunku do których wygasło użytkowanie wieczyste na skutek upływu okresu ustalonego w umowie lub decyzji administracyjnej, jeżeli o nabycie nieruchomości ubiega się dotychczasowy użytkownik wieczysty nieruchomości albo jego spadkobierca". Istotne jest zatem, by zabudowa dokonana na dzierżawionej nieruchomości nie była samowolą budowlana, a była zgodna z prawem. W rozpoznawanej sprawie źródłem interesu prawnego skarżącego może być zatem art. 37 ust. 3 u.g.n.. Nie podważa to jednak legalności zaskarżonej uchwały. Przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. który stanowi odstępstwo od ogólnej zasady zbywania nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego w drodze przetargu nie obligował Rady Gminy do zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia przetargu, a jedynie dawał taką możliwość. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, który do kompetencji rady gminy przekazuje podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących m. in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także na podstawie 37 ust. 1 u.g.n., który ustala regułę, zgodnie z którą nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Przepisów tych zaskarżona uchwała nie narusza, a brak zastosowania przy sprzedaży wymienionej w niej nieruchomości zwolnienia z trybu przetargowego przewidzianego w art. 37 ust. 3 u.g.n. stanowi wyraz woli organu gminy i jest zgodny z ogólną zasada przetargowego zbycia nieruchomości. Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.