II SA/Rz 894/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r.nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], uchylająca decyzje Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania ZL (dalej: "skarżącej") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – SB. Organ I instancji podał, że SB legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Niemniej jak wynika ze wskazanego orzeczenia, nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuję się od 17 lutego 2012 r. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Uwzględniając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję z dnia [...] marca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro wyrok ten odnosi bezpośredni skutek, to w ocenie organu odwoławczego zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywane sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej. Tym bardziej, że opisywana sprawa jest rozpoznawana trzeci raz przez organ odwoławczy, a mimo to organ I instancji nadal nie zastosował się w tym względzie do wskazań wynikających z decyzji Kolegium z dnia [...] października 2020 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] i konsekwentnie jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia wskazuje art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto organ I instancji w dalszym ciągu nie uzupełnił materiału dowodowego o upoważnienia do przyjęcia oświadczeń strony złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Wobec powyższego oświadczenia strony nie mogły zostać uznane za dowód w sprawie. Kolegium podniosło, że powyższe uchybienia wypełniają hipotezę przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." i uprawniały do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ZL wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., bowiem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy umożliwiał poddanie kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji oraz wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, niemniej z przyczyn odmiennych od wskazanych przez organ odwoławczy. Sąd stwierdza, że wydanie decyzji odmownej w związku z datą, w której ustalono stopie niepełnosprawności u matki skarżącej, stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., co zostało prawidłowo wykazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Należy mieć bowiem na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Sąd podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście zakresu kontroli zaskarżonej decyzji kasacyjnej określonej przepisami P.p.s.a. należy stwierdzić, że zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowiło wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zastosowanie prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie tyko mogło, lecz w zasadzie powinno znaleźć zastosowanie w merytorycznej decyzji organu odwoławczego. W sytuacji, gdy organ I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu, a organ odwoławczy w toku postępowania drugoinstancyjnego dochodzi do przekonania, że data powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, winien uchylić decyzję organu I instancji i przyznać wnioskowanej świadczenie, względnie utrzymać ją w mocy w sytuacji, gdy stwierdzi inne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku. Z kolei uzupełnienie materiału dowodowego o upoważnienia pracownika organu I instancji do przyjęcia oświadczeń strony złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, niewątpliwie nie stanowi zakresu materiału dowodowego, który nie podlegałby uzupełnieniu w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy w zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie podjął nawet próby wykazania, że uzyskanie żądanego upoważnienia nie mogło zostać dokonane w toku uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zlecone organowi I instancji. Nawet w przypadku braku spornego upoważnienia, organ odwoławczy mógł sam wezwać stronę do złożenia ponownego oświadczenia, względnie zlecić taką czynność organowi I instancji. Stanowiłoby to czynność relatywnie prostą w wykonaniu i umożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Wskazać jednak należy, że zgodnie z przedłożonym przez skarżącą aktem zgonu, SB zmarł w dniu [...] czerwca 2021 r. Okoliczność ta powoduje, że zaskarżoną sprzeciwem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uznać należało za prawidłową co do wynikającego niej rozstrzygnięcia. W świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rzeczą organów winno być uwzględnienie zgonu osoby wymagającej opieki, a co za tym idzie – określenie okresu, w którym skarżąca sprawowała opiekę nad swoim ojcem oraz wyrażenie oceny, czy za ten okres można przyznać skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Konieczne zatem jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, celem zapewnienia możliwości kontroli instancyjnej wyrażonego stanowiska przez organ odwoławczy. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja stanowiska organu administracji dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.