II SA/Rz 896/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Ryszard Bryk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi T. i S. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej nakazującej wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. i S. R. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi T. i S. R. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] o odmowie zmiany decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] dotyczącej nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowania w sprawie rozbudowy i nadbudowy szaletu na działce o nr ewid. 1744/2 położonej w N. Organ ten ustalił, że T. R. i S. R. uzyskali w dniu [...].06.2000 r. decyzję Starosty Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego szaletu (w poziomie piwnicy rozbudowa, nadbudowa parteru, pietra i poddasza mieszkalnego) na działce nr 1744/2 w N. przy ul. K. Roboty budowlane zostały zakończone na poziomie parteru i decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2004 r. udzielone zostało inwestorom pozwolenie na jego użytkowanie. W związku ze stwierdzeniem wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz przepisach dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr 1744/2, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] nałożył na T. i S. R.: - w pkt I - obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanego zakresu robót, - w pkt II - obowiązek wykonania w ścianie budynku od strony działki nr 1744/1 następujących robót budowlanych: zamurowania lub wypełnienia otworów okiennych luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach na powierzchni nie większej niż 10% przy czym ogólna powierzchnia otworów wypełnionych tymi materiałami nie może przekraczać łącznie 25% powierzchni ściany (ppkt 1), likwidację okapu dachu (ppkt 2) i likwidację rur spustowych (ppkt 3). Termin wykonania obowiązków zakreślono na sześć miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Na wnioski T. R. termin wykonania obowiązków był trzykrotnie zmieniany – decyzjami podjętymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 155 k.p.a., z dnia [...] sierpnia 2006 r., z dnia [...] grudnia 2006 r., i z dnia [...] czerwca 2007 r. – i ostatecznie ustalony do dnia [...] listopada 2007 r. Jednocześnie Starosta decyzją z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] uchylił w części decyzję własną z dnia [...] grudnia 2000 r. Nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę istniejącego szaletu w ten sposób, że w obiegu pozostawiono decyzję w zakresie robót budowlanych dotyczących drugiej kondygnacji, tj. parteru budynku. Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. udzielającej T. i S. R. pozwolenia na użytkowanie parteru budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr 1744/2 w N. przy ul. [...]. Kolejnym wnioskiem, z [...].08.2007 r., T. i S. R. zwrócili się o zmianę decyzji z dnia [...].01.2006 r. poprzez skasowanie jej pkt II, przedstawiając jednocześnie projekt zamienny budynku usługowo – mieszkalnego celem zatwierdzenia i wydania pozwolenia na wznowienie i kontynuację robót budowlanych. Swój wniosek uzasadnili tym, iż dokonany podział działki nr 1744/3 i wydzielenie działki nr 1744/6 o pow. 94m, która przylega do ich działki i nie stanowi działki budowlanej powoduje, iż przepis § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktur z dnia 12.04.2002 r. nie ma zastosowania. Po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany decyzji z dnia [...].01.2006 r., nr [...] polegającej na wykreśleniu z rozstrzygnięcia decyzji wykonania obowiązków zawartych w pkt II. W uzasadnieniu organ wskazał, iż T. i S. R. wykonali wymienione w punktach I i II ppkt 1 obowiązki. Powołując się na treść art. 155 k.p.a. organ I instancji podkreślił, iż zmiana decyzji może nastąpić przy jednoczesnym spełnieniu dwóch przesłanek: wyrażeniu zgody przez stronę oraz gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie. Zmiana decyzji jest zatem dopuszczalna, o ile skutkiem zmiany nie byłoby naruszenie prawa. W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 z późn. zm.). Zgodnie z § 12 ust. 4, 5 i 6 cyt. Rozporządzenia, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271 i § 272 ust. 4 nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m (pkt 1 § 12), dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m (pkt 2). Okapy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m (ust. 5). Dopuszcza się sytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Powyższe oznacza, iż zachowanie odległości od granicy sąsiedniej działki, dotyczy każdej działki niezależnie od tego czy jest działką budowlaną czy ma inny charakter. Zgodnie z § 270 ust. 2 ww. rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki, o odporności ogniowej określonej w § 233, a dla budynków wymienionych w § 213 - o odporności ogniowej 60 min. Zlokalizowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki i pozostawienie okapu o szerokości 0,3 m, byłoby w ocenie organu rażącym naruszeniem zasady dopuszczalnego pomniejszenia odległości. W takim budynku okap nie powinien wychodzić poza lico ściany. Organ podniósł ponadto, iż pozostawienie w dotychczasowym stanie ściany, będzie prawnie dopuszczalne, gdy działka nr 1744/6 stanie się własnością T. i S. R. i dokonane zostanie scalenie z działką nr 1744/2 (tj. zostanie zniesiona granica między ww. działkami). Fakt dzierżawienia przez wnioskodawców działki nr 1744/6 na okres do [...].04.2010 r. z prawem składowania materiałów budowlanych nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. O decyzji tej T. i S. R. wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia oraz rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez zmianę decyzji z dnia [...].01.2006 r. w części dotyczącej uchylenia treści pkt II, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 155 k.p.a., wskazując, iż zmiana ostatecznej decyzji uzależniona jest od zaistnienia dwóch przesłanek pozytywnych (zgoda strony, która nabyła prawo do zmiany decyzji oraz interes społeczny lub słuszny interes strony) i niewystępowania przesłanki negatywnej tj. zakazu dokonywania zmian decyzji jeśli przepisy szczególne się temu sprzeciwiają. Tryb określony w art. 155 k.p.a. jest trybem nadzwyczajnym i niedopuszczalnym jest – jak to uczynił organ – dokonywanie oceny sprawy przez pryzmat materialnoprawnej podstawy do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu tego odwołania, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że T. i S. R. czynili starania związane z nabyciem prawa własności działki nr 1744/6 i scalenia jej z działką nr 1744/2 (pismo z dnia [...].05.2008 r. informujące o wystąpieniu przez Państwa R. z wnioskiem o bezprzetargową sprzedaż działki 1744/6, informacja przewodniczącego Rady Miejskiej w N. o wycofaniu z porządku obrad projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody Burmistrzowi Gminy i Miasta N. o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej nr 1744/6). Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie zachodzi inna okoliczność uniemożliwiająca zmianę decyzji. Zgodnie z art. 155 k.p.a. warunkiem koniecznym dla zastosowania tego przepisu jest uzyskanie zgody od wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji. Zgoda ta nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. W aktach sprawy organu I instancji zalega m. in. pismo M. P. - strony w niniejszym postępowaniu, w którym wyraża zgodę na zmianę decyzji w imieniu własnym oraz brata – L. P. Niemniej jednak brak jest stosownego pełnomocnictwa, które upoważniałoby M. P. do wyrażania takiej zgody w imieniu brata. W tej sytuacji, zdaniem organu II instancji, nie można uznać, że L. P. wraził zgodę na zmianę decyzji z dnia [...].01.2006 r. Ponadto powołany przez M. P. art. 33 § 4 k.p.a., który dopuszcza możliwość odstąpienia od żądania pełnomocnictwa w sprawach mniejszej wagi, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Niniejsza sprawa dotyczy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej wykonanie czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i nie należy do kategorii spraw mniejszej wagi. Organ odwoławczy wskazał, iż wprawdzie organ I instancji pominął powyższą kwestię przy rozpoznawaniu sprawy, jednak samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe i należy utrzymać je w mocy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli T. i S. R. nie wskazując kierunku jej weryfikacji. W jej uzasadnieniu podali, iż rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest dla nich zaskoczeniem, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zgodę M. P. złożoną w imieniu brata za wystarczającą. Zaskarżona decyzja pozbawia skarżących możliwości uzupełnienia akt o stosowne pełnomocnictwo, możliwe jest też ustanowienie kuratora spadku przez Sąd Rejonowy w N. Z uwagi na błędne ustalenie stron postępowania wnieśli o pozytywne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o art. 155 k.p.a., regulujący jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Przepis ten umożliwia uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Warunkiem zmiany lub uchylenia decyzji jest zgoda strony. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zmiany w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r., wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakładająca na T. i S. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Bezsporne w doktrynie i orzecznictwie jest, że przepisom art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Każde bowiem rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek - ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabyła prawo", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą (por. J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1996, s.690. A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 865 oraz wyrok NSA z dnia 23.03.2001 r., IV SA 1515/96, System orzecznictwa LEX Nr 53442, wyrok NSA z dnia 27.05.2003 r., IV SA 3205/01, Monitor Prawniczy 2003/14/627). W świetle tych rozważań nie ulega wątpliwości, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. kwalifikowała się do zmiany w trybie art. 155 k.p.a., pod warunkiem spełnienia zawartych w tym przepisie przesłanek. Organ I instancji odmawiając skarżącym zmiany wymienionej decyzji w określonym przez nich kierunku, wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 ze zm.), a w szczególności § 12, regulujący odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami. Wywiódł, że wykreślenie z rozstrzygnięcia tejże decyzji punktu II dotyczącego wykonania robót budowlanych w ścianie budynku od strony działki nr 1744/1, polegających na zamurowaniu lub wypełnieniu otworów okiennych luksferami, cegłą szklaną lub podobnym materiałem, likwidacji okapu dachu oraz likwidacji rur spustowych, spowoduje pozostawienie stanu, który jest niezgodny z przepisami cyt. rozporządzenia, co prowadzi do konkluzji, że zmiana decyzji skutkowałaby naruszeniem prawa. Organ II instancji rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym przyjął natomiast, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania. Uznał zgodę wyrażoną przez M. P. w imieniu L. P. za nieskuteczną, gdyż została udzielona bez stosownego pełnomocnictwa. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że choć organ I instancji pominął tę okoliczność, warunkującą w ogóle możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., to jednak samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można uznać za trafne. Wymóg zgody, o jakim mowa w art. 155 k.p.a. nie dotyczy bowiem zgody każdej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz tylko tej strony, która nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Taka interpretacja zawartego w art. 155 k.p.a. warunku zgody strony wynika z wykładni gramatycznej tego przepisu, a znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 28.08.2001 r., II SA 1904/00, LEX Nr 53467, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.02.2006 r., III SA/Wa 3231/05, LEX Nr 220025). Jednocześnie stwierdzić należy, że przyjmując nieprawidłowy w ocenie Sądu pogląd dotyczący kwestii zgody strony, organ odwoławczy pominął zupełnie w zaskarżonej decyzji ocenę rozstrzygnięcia organu I instancji. Biorąc pod uwagę, iż rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, brak odniesienia się w ogóle do argumentacji organu I instancji, a także do zarzutów odwołania, czyni zaskarżoną decyzję wadliwą. Podkreślić też trzeba, że takiej oceny merytorycznej nie może dokonać niejako w zastępstwie organu odwoławczego Sąd. W postępowaniu ponownym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku, rozpatrzy odwołanie skarżących i podda ocenie merytorycznej przeprowadzone postępowanie, a następnie wyda odpowiadającą prawu decyzję, odnosząc się do argumentacji organu I instancji, przyjętej za podstawę rozstrzygnięcia. Uznając stwierdzone naruszenia przepisów postępowania – art. 155 k.p.a. i 138 § 1 k.p.a. za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżących.