II SA/Rz 896/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata W. G. z Kancelarii Adwokackiej [...], [...] wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ . Przedmiotem skargi D. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] o odmowie przyznania D. M. zasiłku celowego dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które poniosły straty w gospodarstwach domowych. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej jako ustawa). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że D. M. w dniu [...] maja 2010 r. złożył do Wójta Gminy wniosek o pomoc dla osoby poszkodowanej w wyniku katastrofy naturalnej – powodzi, w formie zasiłku celowego. Oświadczył, że jest żonaty, ma czworo dzieci i utrzymuje się z zasiłków z opieki społecznej. Wskazał na swoją trudną sytuację materialną. Podał w dniu [...] maja 2010 r. został zalany jego dom w Z. do wysokości połowy okien i zniszczone zostały sprzęty gospodarstwa domowego, umeblowania oraz zapasy żywności. Podniósł, że dom jest użytkowany, ale nie odebrany. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wójt Gminy odmówił D. M. świadczenia w formie zasiłku celowego dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które poniosły straty w gospodarstwach domowych (budynkach mieszkalnych, podstawowym wyposażeniu gospodarstw domowych). W uzasadnieniu organ ustalił, że D. M. poniósł wskutek powodzi szkodę w budynku, który znajduje się w Z. Budynek ten nie został jeszcze oznaczony numerem w ewidencji budynków, gdyż jego budowa nie została zakończona. Wnioskodawca podał, że przebywa w domu swojej matki w Z., zaś od listopada 2009 r. przebywa w nowym budynku. Organ stwierdził, że straty jakie doznał D. M. wskutek powodzi obejmują uszkodzenie budynku znajdującego się w trakcie budowy, która nie została zakończona, a obiekt ten nie został oddany do użytkowania. W jego ocenie przebywanie w domu przez stronę może być związane jedynie z faktem wykonywania przez niego prac budowlanych, lecz nie jest to zamieszkiwanie charakterystyczne dla prowadzenia tam gospodarstwa domowego. Okoliczność wskazująca, że płaci on rachunki za energię elektryczną nie stanowi dowodu zamieszkiwania w nowym budynku, a jedynie może świadczyć o zużyciu energii elektrycznej na cele związane z pracami budowlanymi. Organ powołał się na art. 40 ustawy określający warunki przyznawania zasiłku celowego. Wyjaśnił, że samo powstanie na skutek zdarzenia losowego straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż zamieszkiwanie w niej (np. poprzez wykonywanie w niej prac budowlanych), nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielania takiej pomocy. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ wskazał na orzeczenie WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 182/08. Podał dalej, że środki przeznaczone na zasiłki celowe mogą być wydatkowane na pomoc dla rodzin lub osób, które poniosły straty w gospodarstwach domowych i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych w oparciu o posiadane środki własne. Gospodarstwo domowe D. M. znajduje się w O. pod numerem [...], gdzie mieszka jego żona wraz z dziećmi. Fakt ten potwierdza korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej, tj. z zasiłku okresowego oraz ze świadczeń rodzinnych przyznawanych na rodzinę do której on również się zalicza. Żona wnioskodawcy nigdy nie zgłaszała faktu zmiany miejsca zamieszkania przez męża i ujmowała go do składu swojej rodziny. Wobec czego organ stwierdził, że D. M. faktycznie zamieszkuje z żoną i dziećmi w O. i tam znajduje się jego gospodarstwo domowe. Odwołanie od tej decyzji wniósł D. M. Zarzucając, że jest ona krzywdząca dla jego 6 – osobowej rodziny. Wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji mieszkaniowej, materialnej i zdrowotnej. Opisał przebieg budowy domu i wskazał na powódź, która nastąpiła w dniu 18 maja i 5 czerwca 2010 r. i spowodowała straty w budynku stanowiącym jego własność. W dalszej części wskazał na przepisy prawa dotyczące pobyty stałego i podniósł, że rachunki za energię świadczą o jego faktycznym przebywaniu w budynku. Ponadto wyraził swoje niezadowolenie z wydanej przez organ decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że pobyty skarżącego w nowym budynku związane są z faktem wykonywania przez niego prac budowlanych, lecz nie jest to zamieszkiwanie związane z prowadzeniem tam wspólnie z rodziną gospodarstwa domowego. Budynek ten nie posiada podłóg, drzwi wewnętrznych ani parkietów. Posiada jedynie drzwi zewnętrzne. Ściany są niemalowane, a instalacja elektryczna jest niedokończona. W łazience położone są płytki ceramiczne. Na skutek powodzi zniszczeniu uległy zgromadzone tam meble, piec kuchenny, ubrania, drzwi, okna i warzywa. W dalszej części Kolegium powołując się na treść art. 40 ustawy w zasadzie powtórzyło argumentację i stanowisko zawarte w decyzji Wójta Gminy. D. M. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy, która jest dla niego i jego rodziny krzywdząca. Zarzucił brak ustalenia jego faktycznego miejsca zamieszkania. Wyjaśnił, że jest zameldowany i zamieszkuje u matki w Z. (a której dom, znajdujący się obok domu wybudowanego dla jego rodziny, również został zalany w czasie powodzi). W jego ocenie organ winien uznać, że zamieszkuje on w nowym domu lub starym domu swojej matki, gdzie codziennie przebywa i prowadzi z żoną gospodarstwo rolne. Wskazał, że jego żona z dziećmi zamieszkuje w O. u swojej siostry, ale nie prowadzi tam żadnego gospodarstwa. Na potwierdzenie swoich wyjaśnień wskazał świadków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W dniu 2 listopada 2010 r. D. M. przesłał do tut. Sądu szereg dokumentów, m.in. potwierdzenie z dnia [...] sierpnia 2010 r., zameldowania na pobyt stały pod adresem: [...] od dnia [...] maja 1971 r.; zaświadczenie Wójta Gminy z dnia [...].08.2010 r. na okoliczność figurowania ww. w rejestrach podatków i opłat lokalnych i rejestrze podatku od nieruchomości; karty informacyjne leczenia szpitalnego i orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o czasowej niezdolności do pracy (do dnia [...].10.2013 r.) oraz oświadczenia sąsiadów na okoliczność stałego przebywania skarżącego w Z., gdzie prowadzi rodzinne gospodarstwo domowe i rolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonują jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.). Sąd administracyjny nie rozważa zatem kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona decyzja z dnia 2 lipca 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i dlatego nie może pozostać w obrocie prawnym. W myśl przepisu art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Oznacza ona, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Ich określenia dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie zaś ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie wspomnianych wyżej art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 K.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie powyższych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności procesowych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, bo dopiero wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te dotyczą zarówno organu pierwszej instancji, jak i drugiej instancji, przy czym organ ostatnio wymieniony może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.), jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wywiązały się należycie z obowiązków wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Przepis art. 40 tej ustawy stanowi: "1. Zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, 2. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, 3. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2 może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi". W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się przyznania zasiłku celowego "w związku z katastrofą naturalną, powodzią". We wniosku z dnia [...]maja 2010 r. skarżący w szczególności określił, jakie prace należy wykonać by zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe (pkt 2 wniosku), a także opisał straty poniesione w gospodarstwie domowym (pkt 3 wniosku) i dołączył do niego oświadczenie o stanie majątkowym i odrębne – o stanie rodzinnym, w którym m.in. podał, że budynek mieszkalny w Z. nie jest całkowicie wykończony i "odebrany", ale od listopada 2009 r. mieszka w nim "na I kondygnacji". Według ustaleń organów orzekających w sprawie gospodarstwo domowe skarżącego nie znajduje się w tym budynku, co skutkować musiało negatywną dla skarżącego decyzją. W ocenie Sądu, okoliczność ta mająca istotne znaczenie dla sprawy nie została w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji wyjaśniona zgodnie z przedstawionymi zasadami postępowania. Otóż organ I instancji przyjął, że skarżący wraz z żoną i dziećmi zamieszkuje w O. nr [...] i tam znajduje się jego gospodarstwo domowe, a świadczyć ma o tym korzystanie w br. ze świadczeń z pomocy społecznej i świadczeń rodzinnych przyznawanych na rodzinę skarżącego i fakt, że podczas przeprowadzenia wywiadów środowiskowych żona skarżącego nie zgłaszała zmiany miejsca zamieszkania przez skarżącego. Ustalenia te nie znajdują żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym przez ten organ. W szczególności nie przeprowadził on rodzinnego wywiadu środowiskowego, co jest obligatoryjnym elementem postępowania administracyjnego poprzedzającego rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 106 ust. 4 ustawy). Brak jest również dowodu ewentualnej aktualizacji wywiadu, co przewiduje art. 107 ust. 4 ustawy, w razie ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny (o czym wspomina uzasadnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji). Trzeba też zaznaczyć, że wywiad środowiskowy jest sposobem zebrania informacji o osobie w jej środowisku – a nie oznacza tylko przesłuchania strony w miejscu zamieszkania – należy go więc przeprowadzić z rodziną wnioskodawcy lub innymi osobami z jego otoczenia, np. z sąsiadami. Nie zgadzając się z ustaleniami organu I instancji skarżący wywodzi, że w budynku mieszkalnym w Z. - w którym poniósł straty wskutek powodzi – na I kondygnacji prowadzi gospodarstwo domowe. Fakt prowadzenia takiego gospodarstwa w O nr [...] nie został przez organ I instancji, jak już wspomniano wykazany jakimikolwiek dowodami. Nie do zaakceptowania jest też sytuacja, że organ dokonuje ustaleń w zakresie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, być może mając – jak zdaje się sugerować w uzasadnieniu decyzji – stosowne wiadomości i dowody z innego postępowania przydatne w tym konkretnym postępowaniu, czyli obecnie prowadzonym, jednakże skorzystanie z takich dowodów nie może być "automatyczne". Dowody te muszą być "przeniesione" do obecnie prowadzonego postępowania, włączone do całości dowodów zebranych w tej sprawie, bowiem w przeciwnym razie postępowanie dowodowe nie będzie prawidłowe ( w świetle zasad K.p.a.), a przede wszystkim nie będzie możliwe zweryfikowanie prowadzonego postępowania. Mimo tych braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji nie uzupełnił organ odwoławczy postępowania dowodowego w sposób umożliwiający ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie również jego kontrolę. Nie jest wystarczające odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji do poglądu wyrażonego przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., IV SA/GL 182/2008, iż samo powstanie na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, a z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż zamieszkiwanie w niej (np. poprzez jej wynajmowanie), nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy odbiega od tego, w którym zapadł w/w wyrok – tutaj wnioskodawca nie korzystał z nieruchomości budynkowej poprzez jej zamieszkiwanie, ale oddał ją w najem (sam zamieszkał w innej miejscowości). Natomiast w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., materiał dowodowy nie pozwala uznać jednoznacznie, gdzie w rzeczywistości skarżący zaspokaja potrzeby życiowe – czy zatem prowadzi, jak sam twierdzi, wprawdzie w ograniczonym zakresie gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym w Z. (w którym poniósł straty wskutek powodzi w maju 2010 r.), czy też w innym miejscu, np. w O. [...], jak twierdzi organ I instancji, ale nie wykazując tego dowodnie, a co powinno nastąpić za pomocą wszelkich legalnych dowodów. Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. W konsekwencji powoduje do konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe, korzystając z uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a. – a gdyby okazało się to niewystarczające, to z kompetencji reformacyjnych – uwzględniając przedstawione wyżej uwagi. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu adwokata Sąd orzekł stosownie do treści art. 250 tej ustawy.