II SA/Rz 897/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. C. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (następnie także: SKO, Kolegium) po rozpoznaniu odwołania P. C. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stosunków wodnych na gruncie utrzymało ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), określanej w dalszej części jako "P.w.". Z uzasadnienia skarżonej decyzji i akt administracyjnych wynika, że w piśmie z dnia 7 czerwca 2010 r. K. B. zwróciła się do Burmistrza [...] o uregulowanie stosunków wodnych (przez nakazanie wykonania rowów melioracyjnych oraz wykopanie wału) w związku ze zmianami dokonanymi przez właścicieli sąsiednich działek, które spowodowały osuwisko będące przyczyną powodzi. Następnie, w piśmie z dnia 19 lipca 2010 r. K. B., Z. D., R. B., A. . i D. O. wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne przez właściciela nieruchomości oznaczonej numerem 1780 w postaci zmiany kierunku odpływu wody opadowej znajdującej się na tej działce (poprzez zmianę ukształtowania terenu i spowodowanie osuwiska przy ul. K.) ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) SKO wyznaczyło Burmistrza [...], jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Burmistrz [...] nakazał P. C. zabezpieczenie całej powierzchni działki nr 1780 w T. przed osuwaniem się ziemi poprzez wykonanie drenażu i odprowadzenie wody do rowu przy drodze nr 1782 (pkt 1), umocnienie skarpy od strony wschodniej skarpy działki nr 1780 płytami "Jomb" o wymiarach 75x75 na całej długości (pkt 2) oraz zebranie i wywiezienie naniesionej ziemi na działkę nr 1787 (własność K. B.) – pkt 3, ustalając jednocześnie termin sześciu miesięcy od dnia ostateczności decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją SKO z dnia [...] marca 2011 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Przyczyną powyższego było nienależyte ustalenie kręgu stron postępowania, brak wystarczającego sprecyzowania przedmiotu postępowania, niepełność zebranego materiału dowodowego, w tym niepowołanie biegłego. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 506/11. W ocenie Sądu, zakres wskazanych uzupełnień postępowania nie wyczerpuje dyspozycji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., a zatem nie było podstaw do podjęcia kasacyjnego rozstrzygnięcia. Kolejno wydaną w sprawie decyzją tj. z dnia [...] lutego 2013 r. SKO ponownie uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na pominięcie niektórych stron postępowania. Następnie, decyzją z dnia 20 sierpnia 2013 r. Burmistrza [...] nakazał P. C. zabezpieczenie całej powierzchni działki nr 1780 w T. przed osuwaniem się ziemi poprzez wykonanie drenażu i odprowadzenie wody do rowu przy drodze nr 1782 zgodnie z opracowanym na własny koszt projektem geotechnicznym i wierceniem otworów badawczych (pkt 1), umocnienie skarpy od strony wschodniej skarpy działki nr 1780 płytami "Jomb" lub innymi zgodnie z opracowaną dokumentacją projektową (pkt 2) oraz zebranie i wywiezienie naniesionej ziemi na działkę nr 1787 (własność K. B.), jeśli zostanie to określone w dokumentacji projektowej (pkt 3) ustalając jednocześnie termin sześciu miesięcy od dnia ostateczności decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone decyzją SKO, a sprawa po raz kolejny przekazana do ponownego rozpoznania. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Burmistrz [...] nakazał P. C. zabezpieczenie całej powierzchni działki nr 1780 w T. przed osuwaniem się ziemi poprzez wykonanie drenażu i odprowadzenie wody do rowu przy drodze nr 1782 zgodnie z opracowanym na własny koszt projektem geotechnicznym i wierceniem otworów badawczych (pkt 1) oraz umocnienie skarpy od strony wschodniej skarpy działki nr 1780 płytami "Jomb" lub innymi zgodnie z opracowaną dokumentacją projektową. Odwołanie od niej złożył P. C. W jego ocenie, nie odniesiono się merytorycznie do przedłożonych w sprawie sprzecznych opinii biegłych (sporządzonej na zlecenie organu oraz drugiej na jego zlecenie). Przez to, nie wyjaśniono należycie okoliczności sprawy, jak też nie ustalono przedmiotu postępowania. Zdaniem odwołującego się, przede wszystkim powinna zostać wyjaśniona kwestia czy M. S., która podpisała opinię miała do tego stosowne uprawnienia. Istotną kwestią jest także ocena, czy autorzy opinii dokonali prawidłowych ustaleń w zakresie oznaczenia i identyfikacji map terenu objętego postępowaniem, określenia spadków terenu oraz prawidłowej interpretacji map, podkładów geodezyjnych i interpretacji wniosków, które z nich wynikają. Strona podniosła, że w sprawie nadal problematyczna jest podstawowa kwestia tj. czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych, czy zmiana ta miała negatywny wpływ na grunty sąsiednie oraz czy zmiany te są skutkiem wywołanym przez osuwisko, które powstało wskutek zbiegu niekorzystnych warunków atmosferycznych, w szczególności intensywnych opadów deszczu. SKO utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję podniosło, że postępowanie prowadzone było przy zapewnieniu czynnego udziału stron na każdym jego etapie, a zebrany materiał dowodowy jest kompletny. W świetle jednoznacznej opinii biegłego geologa M. S., powstanie osuwiska było wynikiem działań podjętych przez P. C. Zdaniem organu, wymieniony przyczynił się do powstania osuwiska poprzez zasypanie formy wklęsłej, odprowadzającej nadmiar wód opadowych i uruchomienie zasypu przez pierwsze nawalne opady. Trwająca trzy miesiące niwelacja powierzchni działki nr 1780 przy użyciu spychacza na stoku potencjalnie osuwiskowym zmieniła w sposób zasadniczy jego naturalne ukształtowanie. Zasypana została mianowicie lekko wklęsła niecka w centralnej części działki, zbierająca wody opadowe praktycznie z całej powierzchni działki i odprowadzająca je w dół do rowu przydrożnego. Świeżo nasunięte masy ziemi, nie ustabilizowane, dodatkowo pozbawione powłoki chroniącej je roślinności pod wpływem fali opadów obsunęły się w dół w postaci lawiny błotnej. Następna fala wysokich opadów w 2010 r. uruchomiła kolejną fazę osuwiska, przesuwając w dół masy ziemne i blokując odpływ wód z "wymoku" osuwiskowego. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło zaistnienie przesłanek zawartych w art. 29 ustawy Prawo wodne. Organ podkreślił, że nie dał wiary opinii przedstawionej przez stronę, bowiem jej treść nie zawiera ustaleń w zakresie działań podjętych na gruncie przez wymienionego P. C. zaskarżył decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą z powodu naruszenia: - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie twierdzeń i wniosków zawartych w opinii sporządzonej przez mgr inż. P. M. i mgr inż. R. H., - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wadliwą ocenę materiału dowodowego w szczególności oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o opinię biegłej geolog M. S., pomimo istnienia wątpliwości co do jej treści i braku stosownych uprawnień geologicznych do ustalania przyczyn powstania ruchów osuwiskowych, - art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie, w szczególności brak dokładnego wskazania dowodów, na których organ się oparł, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji mimo, że podstaw do uchylenia, - art. 29 ust. 3 P.w. przez zastosowanie, gdy pomiędzy jego działaniem a powstałą szkodą brak jest związku przyczynowo-skutkowego wyrażającego się w negatywnej zmianie stanu wód na gruncie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego obejmuje zgodność z prawem zapadłych rozstrzygnięć administracyjnych, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Tylko wymienione przez ustawodawcę uchybienia przepisom prawnym mogą stanowić podstawę eliminacji kwestionowanego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. przesłanką uchylenia decyzji jest naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei ustalenie przesłanek nieważności określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach obliguje do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji (art. 145 § 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się zasadna z przyczyn w niej podniesionych. Organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469). Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy P.w. zakazują właścicielowi gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, zmieniać stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej oraz kierunek odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a w przypadku spowodowania przez niego zmiany stanu wody na gruncie i szkodliwym wpływie na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Tak, więc - wobec takiego brzmienia wskazanych przepisów - po to, by właściwy organ nakazał właścicielowi gruntu, w drodze decyzji, przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, koniecznym jest ustalenie, że zmienił on stan wody na gruncie oraz że ma to szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. W poddanej niniejszej kontroli sprawie organy uznały, że powstanie przedmiotowego osuwiska było wynikiem działań podjętych przez P. C. Zdaniem organu, wymieniony przyczynił się do powstania osuwiska poprzez zasypanie formy wklęsłej, odprowadzającej nadmiar wód opadowych i uruchomienie zasypu przez pierwsze nawalne opady. Trwająca trzy miesiące niwelacja powierzchni działki nr 1780 przy użyciu spychacza na stoku potencjalnie osuwiskowym zmieniła w sposób zasadniczy jego naturalne ukształtowanie. Zasypana została mianowicie lekko wklęsła niecka w centralnej części działki, zbierająca wody opadowe praktycznie z całej powierzchni działki i odprowadzająca je w dół do rowu przydrożnego. Świeżo nasunięte masy ziemi, nie ustabilizowane, dodatkowo pozbawione powłoki chroniącej je roślinności pod wpływem fali opadów obsunęły się w dół w postaci lawiny błotnej. Następna fala wysokich opadów w 2010 r. uruchomiła kolejną fazę osuwiska, przesuwając w dół masy ziemne i blokując odpływ wód z "wymoku" osuwiskowego. Do takiej konstatacji doprowadziła organy analiza opinii biegłego geologa M. S. Wskazać jednak należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się również opinia wydana na zlecenie P. C., która została sporządzona przez geologów mgr inż. P. M. i mgr inż. R. H. Konkluzja tej opinii jest zupełnie odmienna od tej zawartej w opinii biegłej geolog M. S. Zdaniem tych geologów działka nr 1780 i sąsiednie są obszarami osuwiskowymi, na których już we wcześniejszym okresie dochodziło do ruchów osuwiskowych. Osuwisko na działce nr 1780 jest osuwiskiem wtórnym, a główną przyczyną jego powtórnego uruchomienia było kilka czynników: a/ niespotykany, nawalny deszcz w 2010 r., b/ podcięcie stoku, przy wykonywaniu skarpy drogi gminnej, c/ niekorzystna budowa geologiczna, d/ znaczne nachylenie stoku, e/ sukcesywne wybieranie ziemi z drogi gminnej. Zdaniem sporządzających opinię prace wykonane przez skarżącego w 2004 r. poprawiły spływ wód opadowych, a tym samym - w ich przekonaniu - opóźniły powstanie ruchów osuwiskowych. Ponadto sporządzający opinie poddali w wątpliwość, posiadanie przez geolog mgr M. S. uprawnień do ustalania przyczyn powstawania ruchów osuwiskowych. Opinie wydane w sprawie mają diametralnie różne konkluzje. W takiej sytuacji obowiązkiem organów było skonfrontowanie biegłych sporządzających opinie. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wprawdzie pismo ustosunkowujące się do opracowania sporządzonego przez [...], jednak nie zostało ono podpisane przez geologa mgr M. S. Pomijając nawet ten brak wskazać należy, że koniecznym jest, w sytuacji zasadniczej rozbieżności w opiniach biegłych, by organy przeprowadziły rozprawę w ramach której doprowadzą do konfrontacji stanowisk osób sporządzających opinie. Jeżeli uzupełnienie materiału dowodowego w ten sposób nie pozwoli na wykazanie, czy dokonane przez skarżącego prace doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie oraz że zachodzi związek przyczynowo skutkowy między tymi zmianami, a szkodami na gruntach sąsiednich, koniecznym będzie rozważenie potrzeby przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii biegłego, celem wyjaśnienia tej kwestii. Bez reakcji organów prowadzących postępowanie administracyjne pozostał problem kwestii posiadania uprawnień przez geolog mgr M. S. do wydania opinii w przedmiotowej sprawie. Według art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). W sytuacji, kiedy organy nie zebrały w sprawie pełnego materiału dowodowego, pozostawiając poza wyjaśnioną przez siebie sferą najbardziej istotny problem, jakim jest ustalenie czy prace wykonane przez skarżącego mają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi jej eliminację z obrotu prawnego. Należy wytknąć organowi II instancji, że jego stwierdzenie, iż biegli sporządzający opinię na zlecenie skarżącego nie zawarli ustaleń w zakresie działań podjętych przez niego jest sprzeczne z treścią przedstawionej opinii. Biegli piszą o tych działaniach i wywodzą z nich konkluzję, że prace wykonane przez skarżącego w 2004 r. poprawiły spływ wód opadowych, a tym samym opóźniły powstanie ruchów osuwiskowych. Ponownie prowadząc postępowanie organy w pierwszej kolejności ustalą, czy powołany przez nie biegły posiadał kwalifikacje do wydania sporządzonej przez siebie opinii. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie należy wyznaczyć rozprawę administracyjną podczas której należy doprowadzić do skonfrontowania biegłych wydających opinie. W przypadku braku możliwości wyjaśnienia, która z wykluczających się opinii jest prawidłowa, należy uzupełnić materiał dowodowy w kierunku wyjaśnienia istnienia przesłanek z art. 29 P.w., w tym trzeba będzie rozważyć potrzebę zlecenia wydania opinii kolejnemu biegłemu i zobowiązania go między innymi do ustosunkowania się do wydanych wcześniej opinii. Wskazać jednocześnie należy, że w przypadku nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, sposób wykonania tych obowiązków musi wynikać z opinii biegłego, a w wydanej decyzji musi zostać określony w sposób jednoznaczny i umożliwiający ewentualne egzekwowanie nakazu. Wskazać jednocześnie należy, że w postępowaniu administracyjnym nie wzięli udziału następcy prawni S. W., który zmarł 30 lipca 1975 r., należy więc umożliwić im udział w postepowaniu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł po myśli przepisu art. 200 P.p.s.a.