II SA/Rz 901/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] orzekającą m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości M, gm. [...], stanowiącej własność G. S., ozn. jako działka ewidencyjna nr 53 o pow. 0,39 ha, obj. KW [...], poprzez udzielenie zezwolenia A. S.A. z siedzibą w [...] na budowę odcinka sieci elektroenergetycznej kablowej SN 15 kV w ramach inwestycji "Budowa sieci elektroenergetycznej SN 15 kV G.: SN 15 kV trzon linii 1-30 wraz z odgałęzieniami do stacji transformatorowej M 1,2,3,4,17,18,21 oraz A. 26 Wodociągi" w ramach zadania "Projekt budowy, przebudowy linii elektroenergetycznej SN 15 kV G. SN 15kV trzon linii 1-30 wraz z odgałęzieniami do stacji transformatorowej M 1,2,3,4,17,18,21 A.". W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.; dalej: "u.g.n."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] ustalił dla A. S.A. z siedzibą w [...] ( dalej: "inwestor") lokalizację inwestycji celu publicznego pn.: "Budowa sieci elektroenergetycznej SN 15 kV w ramach inwestycji: Budowa i przebudowa linii elektroenergetycznej SN 15 kV G., SN 15 kV trzon linii 1-30 wraz z odgałęzieniami do stacji transf. M 1,2,3,4,17,18,21 oraz A. 26 Wodociągi" miedzy innymi na działce nr 53. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2017 r. inwestor wystąpił do Starosty [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna 53, wskazując, że pomimo przeprowadzonych rokowań z właścicielem ww nieruchomości nie doszło do zawarcia umowy umożliwiającej wykonanie przedmiotowej inwestycji. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia A. S.A. z siedzibą w [...] na budowę odcinka sieci elektroenergetycznej kablowej SN 15 kV, na odcinku długości 26 m, a także na demontaż istniejącej linii napowietrznej przebiegającej przez przedmiotową nieruchomość, wskazując strefy ograniczonego korzystania z nieruchomości na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Ponadto Starosta [...] zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu czynności związanych z przedmiotową inwestycją. W odwołaniu od decyzji właściciel nieruchomość G. S. (dalej: "Skarżący") wskazał, że decyzja nie określa zakresu ograniczenia w prawie własności, jak również nie uwzględnia jego sugestii co do zmiany położenia planowanej inwestycji jak też nie orzeka o odszkodowaniu związanym ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. Wojewoda [...] nie podzielił powyższych zarzutów i zaskarżoną do Sądu utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie odpowiada treści art. 124 u.g.n., a dokonane przez organ I instancji ustalenia uzasadniają wyciągnięte wnioski oraz wydane rozstrzygnięcie. Jak podał, Starosta [...] prawidłowo ustalił cel publiczny, jakim w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. jest budowa odcinka sieci elektroenergetycznej kablowej, następnie określił zakres ograniczenia sposobu korzystania, który odpowiada ustaleniom decyzji Wójta Gminy [...] znak [...] z dnia[...] września 2016 r. dot. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jak też wnioskowi inwestora. Jako prawidłowe organ odwoławczy ocenił przeprowadzone w sprawie rokowania. W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia sugestii Skarżącego co do innego przebiegu linii elektroenergetycznej, organ odwoławczy wskazał, że decyzja orzekająca o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie wskazuje lokalizacji inwestycji celu publicznego, ta jest wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lub w przypadku jego braku w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta orzekając w trybie art. 124 nie jest właściwy do dokonywania zmian w przebiegu inwestycji. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2015 r. Sygn. akt II SA/Bk 833/14. Końcowo wskazał, że na gruncie postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie ma podstaw do ustalania odszkodowania oraz powoływania biegłego w tej kwestii. Ewentualne odszkodowanie jest ustalane przez odpowiedniego starostę w odrębnym postępowaniu, i co podkreślił, po wykonaniu inwestycji celu publicznego, w przypadku określonym w art. 124 ust. 4, mianowicie kiedy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. W skardze Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do postawionych w odwołaniu zarzutów, - art. 124 u.g.n. poprzez nieokreślenie zakresu ograniczenia , - niedokonanie analizy jak niemniejszej uciążliwości planowanej inwestycji dla właściciela nieruchomości i nie odniesienie się w decyzji do wariantów przebiegu linii kablowej SN 15 kV, wskazanych przez niego w piśmie z dnia 15 marca 2015 r., - nieodniesienie się do szkód i ich rozmiarów jakie mogą powstać w związku z przebudową linii oraz czy usytuowanie przedmiotowej linii będzie miało wpływ na możliwość postawienia ogrodzenia w granicach przedmiotowej działki, - art. 124 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, w sytuacji, gdy wyraża wolę zakończenia postępowania w sposób ugodowy, - nieokreślenie zakresu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, tj. granic dopuszczalnych działań oraz metod stosowanych przez inwestora, - art. 128 u.g.n. poprzez nieprzyznanie odszkodowania. W uzasadnieniu podkreślił, że nadal widzi możliwość ugodowego załatwienia sprawy, wskazując, że decyzja w obecnej formie jest zbyt daleko idącym ograniczeniem przysługującego mu prawo własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako P.p.s.a., a prowadzącymi do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynikają następujące przesłanki uzasadniające decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości: - uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego, służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów; - brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji. Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej w ust. 1 tego przepisu, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, która zobowiązana jest dołączyć do wniosku dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych i ze stanowiska przedstawicieli nauki prawa, instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. interpretowana jest jednolicie. Podkreśla się w szczególności jej wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości (vide wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Bk 1098/14, z dnia 20 maja 2015 r., II SA/Bk 195/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz E. Bończak – Kucharczyk, komentarz do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex). W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły cel publiczny, jakim w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. niewątpliwie jest budowa odcinka sieci elektroenergetycznej SN 15kV w ramach zadania "Projekt budowy, przebudowy linii elektroenergetycznej SN kV G. SA 15 kV trzon linii 1 – 30 wraz z odgałęzieniami do stacji transformatorowej M 1, 2, 4, 4, 17, 18, 21 A. 26 Wodociągi" oraz zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości M, gm. [...], stanowiącej własność G. S., ozn. jako działka nr 53 o pow. 0,39 ha, obj. KW [...], zgodnie z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] znak: [...] z dnia 27 września 2016 r. dot. Ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa sieci elektroenergetycznej SN 15 kV G.: SN 15kV trzon linii 1 – 30 wraz z odgałęzieniami do sieci transformatorowej M 1, 2, 4, 4, 17, 18, 21 A. 26 Wodociągi" a także z wnioskiem inwestora. Także obligatoryjne rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo. Strony bezspornie prowadziły rozmowy, wymieniały korespondencję, ale nie doszły do porozumienia. Skarżący w piśmie z dnia 23 czerwca 2016 r. jednoznacznie określił swoje negatywne stanowisko co do projektowanej inwestycji. Zalegające w aktach dokumenty dołączone do wniosku wyraźnie wskazują, że przeprowadzone rokowania spełniają wymogi z art. 124 ust. 3 u.g.n. Jak słusznie podkreślił Wojewoda, rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska, wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto jeśli druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, gdyż nie można wymagać od stron, aby niezależnie od propozycji drugiej strony była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmienia swojego stanowiska. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Rację ma Wojewoda stwierdzając, że decyzja orzekająca o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie wskazuje lokalizacji inwestycji celu publicznego, która wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub w przypadku jego braku z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta orzekając w trybie art. 124 u.g.n. nie jest właściwy do dokonywania zmian w przebiegu inwestycji. "Na etapie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego o przebiegu przesądzonym w planie miejscowym nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania linii. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza bowiem albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma zatem organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. swobody w ustalaniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n." (tak słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 833/14). Za niezasadny należy uznać także zarzut skargi, iż w decyzji organu I instancji nie wskazano zakresu ograniczenia skarżącego w prawie własności przedmiotowej nieruchomości i nie podano na czym ograniczenie to ma polegać. Skarżący powołał się w tym zakresie na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1459/16, zgodnie z treścią którego decyzja musi wskazywać zakres uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Sentencja decyzji Starosty w pkt I odnosi się do zakresu inwestycji wynikającej z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże w pkt 2 w sposób szczegółowy wskazuje na powierzchnię strefy ograniczonego korzystania z nieruchomości, głębokość posadowienia linii kablowej, strefę budowlano – montażową i strefę technologiczną. Expressis verbis podano, że powierzchnia strefy ograniczonego korzystania z nieruchomości na czas demontażu istniejącej linii SN wynosi 192 m2: dla prac związanych z demontażem linii napowietrznej 3 x AFL 6 – 35 mm2, długość 24 m, tj. p 4 m od osi linii napowietrznej. Przebieg inwestycji został uwidoczniony na załączniku graficznym, który stanowi integralną część niniejszej decyzji. Załącznik graficzny do decyzji jest bardzo precyzyjny, uszczegóławia zakres i miejsce prac koniecznych do wykonania oraz zakres i sposób obciążenia działki skarżącego, które wynikają z decyzji. Faktycznie organ II instancji wskazując na prawidłowość sentencji decyzji nie odniósł się w sposób szczegółowy do tożsamego zarzutu skarżącego podniesionego w odwołaniu ale uchybienie to (art. 107 § 3 K.p.a.) nie miało wpływu na treść decyzji. Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. jest oczywiście bezzasadny. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, przy zagwarantowaniu skarżącemu uprawnień procesowych wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący brał udział w postępowaniu, złożył odwołanie. Z akt nie wynika, aby organ pominął w zupełności interes skarżącego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest władcze, jednostronne wkroczenie w sferę własności skarżącego. Odbyło się ono w granicach obowiązującego prawa i dlatego nie może być mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 128 ust. 4 u.g.n., który to przepis stanowi, że odszkodowanie przysługuje właścicielowi, czy użytkownikowi wieczystemu odszkodowanie w przypadku poniesienia szkody przy zakładaniu lub przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń określonych w ust. 1. Skarżący nie zwrócił jednak uwagi na treść art. 129 ust. 5 u.g.n. W myśl bowiem tego przepisu starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 4, art. 106 ust. 1 i art. 124 – 126 u.g.n. Starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy nie ustala od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności ciąży, stosownie do ust. 4 art. 124 ustawy, obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności, czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1389/06). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.