II SA/Rz 904/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej -skargę oddala- II SA/Rz 904/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2018 r. nr [...] dotycząca ustalenia opłaty za pobyt W. M. w domu pomocy społecznej (DPS). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z [...] listopada 2015 r. ([...]) W. M. została skierowana do DPS dla osób przewlekle chorych psychicznie (wskazano w niej, że opłata za pobyt będzie ustalona odrębną decyzją). Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich zezwolił M. K. jako opiekunowi prawnemu całkowicie ubezwłasnowolnionej W. M. na jej umieszczenie w DPS. Następnie decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] W. M. została umieszczona w Miejskim Domu Pomocy Społecznej w [...] (z uwagi na fakt hospitalizacji, przebywa w nim od [...] czerwca 2016 r.). W toku wszczętego [...] lipca 2016 r. postępowania o ustalenia odpłatności za pobyt W. M. w DPS, Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił, że ma ona córkę M. K. oraz dwoje wnuków: M. K. i K. K. Stwierdzając, że osoby te należą do kręgu zobowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania w DPS, Burmistrz decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] ustalił opłatę za pobyt W. M. w MDPS w [...] w wysokości 3 026,84 zł miesięcznie, wskazując jako zobowiązanych do uiszczania opłaty M. K. jako opiekuna prawnego W. M. w wysokości 70 % jej dochodu, tj. 677,46 zł, M. K. jako córkę zgodnie z zawartą [...] lipca 2016 r. umową, tj. 204,49 zł oraz M. K. jako wnuka, tj. 2 144,89 zł (jednocześnie w decyzji rozliczono obciążające te osoby należności za okres [...] – [...] czerwca 2016 r.). W toku wszczętego [...] lipca 2016 r. postępowania o ustalenia odpłatności za pobyt W. M. w DPS, Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił, że ma ona córkę M. K. oraz dwoje wnuków: M. K. i K. K. Stwierdzając, że osoby te należą do kręgu zobowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania w DPS, Burmistrz decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] ustalił opłatę za pobyt W. M. w MDPS w [...] w wysokości 3 026,84 zł miesięcznie, wskazując jako zobowiązanych do uiszczania opłaty M. K. jako opiekuna prawnego W. M. w wysokości 70 % jej dochodu, tj. 677,46 zł, M. K. jako córkę zgodnie z zawartą [...] lipca 2016 r. umową, tj. 204,49 zł oraz M. K. jako wnuka, tj. 2 144,89 zł (jednocześnie w decyzji rozliczono obciążające te osoby należności za okres [...] – [...] czerwca 2016 r.). W związku z brakiem wpłat, odrębnymi decyzjami z [...] sierpnia 2016 r. o tym samym nr [...], Burmistrz ustalił wysokość odpłatności wniesionej zastępczo przez Kierownika MGOPS w [...] za pobyt W. M. w DPS, tj. w stosunku do M. K. za okres od [...] czerwca do [...] lipca 2016 r. na kwotę 224,93 zł i względem M. K. za okres od [...] czerwca do [...] sierpnia 2016 r. na kwotę 3 904,27 zł, zobowiązując ich jednocześnie do zwrotu tych kwot w terminie do [...] sierpnia 2016 r. W wyniku rozpatrzenia odwołań od powyższych decyzji, SKO decyzjami z [...] listopada 2016 r. nr [...], nr [...] i nr [...] uchyliło odpowiednio decyzję z [...] sierpnia i decyzje z [...] sierpnia 2016 r., przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] ustalił od 28 czerwca 2016 r. opłatę za pobyt W. M. w MDPS w [...] na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w wysokości 3 026,84 zł, wskazując jako zobowiązanych do uiszczania opłaty M. K. jako opiekuna prawnego W. M. w wysokości 70 % jej dochodu, tj. 677,46 zł oraz M. K. jako córkę zgodnie z zawartą [...] stycznia 2017 r. umową, tj. 204,49 zł (jednocześnie rozliczono obciążające te osoby należności za okres [...] – [...] czerwca 2016 r.). W decyzji tej jako osobę zobowiązaną wskazano również wnuka M. K., stwierdzając jednak, że naliczenie odpłatności z uwagi na trwające w tym względzie postępowanie nastąpi odrębną decyzją). Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. K. i M. K., SKO decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] stycznia 2017 r. Na skutek skargi M. K. w sprawie orzekał WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z 12 lipca 2017 r. sygn. II SA/Rz 508/17 uchylił decyzję SKO z [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z [...] stycznia 2017 r. Sąd zauważył, że w decyzjach tych jako zobowiązanego wskazano wnuka W. M. – M. K., jednak nie oznaczono w stosunku do niego kwoty opłaty stwierdzając, że naliczenie odpłatności z uwagi na trwające w tym względzie postępowanie nastąpi odrębną decyzją. Zdaniem Sądu takie rozwiązanie jest wadliwe i stojące na przeszkodzie do utrzymania w obrocie prawnym wskazanych decyzji. Zauważono, że za pożądaną należy uznać sytuację, w której rozstrzygnięcie o skierowaniu i ustaleniu opłaty za pobyt następuje w jednej decyzji. Jeżeli ustalenie opłaty następuje w odrębnej decyzji, należy przez to rozumieć jednoczesne ustalenie osoby bądź osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty i jej kwoty w stosunku do każdej z nich. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd zwrócił także uwagę na podjęte przez organ I instancji działania do jakich doszło po wydaniu przez Kolegium zaskarżonej decyzji, a przed rozpoznaniem skargi. Mianowicie [...] marca 2017 r. Burmistrz wydał kolejną decyzję nr [...] o ustaleniu opłaty, którą ponownie ustalił opłatę za pobyt W. M. w MDPS w [...] za okres od [...] czerwca 2016 r. na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w wysokości 3 026,84 zł (od [...] marca 2017 r. 3 163,65 zł), wskazując jako zobowiązanych do uiszczania opłaty mieszkańca DPS /jego opiekuna prawnego w wysokości 677,46 zł, wnuka M. K. w wysokości 2 144,89 zł (od [...] marca 2017 r. 2 281,70 zł) oraz córkę M. K. wysokości 204,49 zł (jednocześnie w decyzji rozliczono obciążające te osoby należności za okres [...] – [...] czerwca 2016 r.). Sąd zauważył, że taki sposób rozstrzygnięcia w decyzji z [...] marca 2017 r. oznacza, że w obiegu prawnym znalazły się dwie decyzje, odnoszące się z niewielkimi różnicami do tego samego przedmiotu postępowania. Wskazano także, że wg akt sprawy, SKO decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2017 r. (także te decyzje na skutek skargi M. K. były przedmiotem kontroli WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z 30 października 2017 r. II SA/Rz 734/17 stwierdził nieważność decyzji SKO z [...] kwietnia 2017 r. i decyzji Burmistrza z [...] marca 2017 r. z uwagi na spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem decyzje te dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną /res iudicata/, tj. decyzją SKO z [...] lutego 2018 r. i decyzją Burmistrza z [...] stycznia 2017 r.). W trakcie toczących się przed WSA w Rzeszowie postępowań sądowych objętych w/w sygnaturami II SA/Rz 508/17 i II SA/Rz 734/17, w sprawie zostały wydane kolejne rozstrzygnięcia. Mianowicie Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] po raz kolejny ustalił miesięczną opłatę za pobyt W. M. w MDPS w [...] w wysokości 3 026,84 zł (za okres od [...] czerwca 2016 r. do [...] lutego 2017 r.) oraz w wysokości 3 163,65 zł (od [...] marca 2017 r.), wskazując jako zobowiązanego do jej ponoszenia w wysokości 677,46 zł mieszkańca DPS (jego opiekuna prawnego), a także orzekł o "zmianie i ustaleniu oraz zobowiązaniu" do wnoszenia opłaty M. K. w wysokości 2 144,89 zł (w okresie od [...] czerwca 2016 r. do [...] lutego 2017 r.), w wysokości 2 281,70 zł (w okresie od [...] do [...] marca 2017 r.) i w wysokości 1 322,01 od [...] kwietnia 2017 r. oraz M. K. zgodnie z zawartą umową w wysokości 204,49 zł od [...] czerwca 2016 r. (w decyzji tej wskazano także obciążające te osoby opłaty za okres [...] – [...] czerwca 2016 r. oraz że wysokość opłaty stanowiąca różnicę pomiędzy opłatami wnoszonymi przez osoby zobowiązane a średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca MDPS w [...] od [...] kwietnia 2017 r. będzie wnoszona przez UMiG w [...]). Wydaną natomiast [...] lipca 2017 r. decyzją nr [...] Burmistrz ustalił miesięczną opłatę za pobyt W. M. w MDPS w [...] w wysokości 3 163,65 zł (od [...] marca 2017 r.), wskazując jako zobowiązanego do jej ponoszenia w wysokości 677,46 zł mieszkańca DPS (jego opiekuna prawnego), a także orzekł o "zmianie i ustaleniu oraz zobowiązaniu" do wnoszenia opłaty M. K. zgodnie z zawartym aneksem do umowy w wysokości 378,95 zł od [...] czerwca 2017 r. oraz M. K., wskazując, że naliczenie obciążającej go odpłatności ustalone zostanie odrębną decyzją z uwagi na toczące się w tym względzie postępowanie (w decyzji tej wskazano także, że wysokość opłaty stanowiąca różnicę pomiędzy opłatami wnoszonymi przez osoby zobowiązane a średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca MDPS w [...] od [...] kwietnia 2017 r. będzie wnoszona przez UMiG w [...]). Decyzja Burmistrza z [...] lipca 2017 r. została uchylona decyzją SKO z [...] września 2017 r. nr [...], które też decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2017 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 17 ust. 1 pkt 16 i ust. 2 pkt 3, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 lit. a) i b) i ust. 3, art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 64, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 1 i art. 106 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej: u.p.s.), art. 38 i art. 39 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2017 r., poz. 882 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837): I. ustalił opłatę za pobyt W. M. w MDPS w [...] na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w wysokości 3 026,84 zł od [...] czerwca 2016 r. do [...] lutego 2017 r., w wysokości 3 163,65 zł od [...] marca 2017 r. i w wysokości 3 416,60 zł od [...] marca 2018 r.; II. Zobowiązał do ponoszenia opłaty mieszkańca MDPS /opiekuna prawnego w wysokości 70 % miesięcznego dochodu, tj. 677,46 zł (z opłatą za czerwiec 2016 r. 67,75 zł); III. ustalił i zobowiązał do ponoszenia opłaty: 1. M. K. jako córkę - zgodnie z umową nr [...] z [...] lutego 2018 r. - w wysokości: - 20,44 zł za okres od [...] do [...] czerwca 2016 r., - 204,49 zł miesięcznie od [...] lipca 2016 r. do [...] maja 2017 r., - 378,95 zł miesięcznie od [...] czerwca 2017 r. do [...] stycznia 2018 r., - 294,94 zł miesięcznie od [...] lutego 2018 r., 2. M. K. jako wnuka, w wysokości: - 214,49 zł za okres od [...] do [...] czerwca 2016 r., - 2 144,89 zł miesięcznie od [...] lipca 2016 r. do [...] lutego 2017 r., - 2 281,70 zł w miesiącu marcu 2017 r., - 1 322,01 zł w miesiącu kwietniu 2017 r., - 1 560,17 zł miesięcznie od [...] maja do [...] października 2017 r. - 1 735,25 zł miesięcznie od [...] listopada 2017 r. 3. Wskazał, że wysokość opłaty wnoszonej przez UMiG [....] od [...] kwietnia 2017 r. stanowi wysokość różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania mieszkańca w MDPS w [...] a opłatami wnoszonymi przez osoby zobowiązane. Odwołanie od decyzji z [...] marca 2018 r. złożył M. K., wnioskując o jej uchylenie i przekazanie Burmistrzowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego polegającego na błędnym ustaleniu i ocenie sytuacji rodzinnej skarżącego; naruszenie art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady zaufania obywateli do organów państwa polegające na błędnym przyjęciu, że ustalenie odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej może nastąpić z datą sprzed wydania decyzji. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 59 w zw. z art. 61 i art. 104 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie zarówno kręgu osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS jak i wysokość tej odpłatności mogą sięgać okresu sprzed wydania decyzji, podczas gdy dopiero decyzja administracyjna kreuje obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS. Opisaną na wstępie decyzją z [...] maja 2018 r. SKO - działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz.1659), art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 16 i ust. 2 pkt 3, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 lit. a) i b) i ust. 3, art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 64, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 1 i art. 106 ust. 1 i 5 u.p.s. oraz art. 38 i art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało na treść art. 60 oraz art. 61 u.p.s. regulujących zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS, w tym kolejność osób zobowiązanych do wnoszenia takich opłat. W ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób rzetelny i staranny przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, zapewniając stronom czynny udział w każdym jego stadium. Pozwoliło to ustalić, że osobami zobowiązanymi do partycypowania w kosztach utrzymania W. M. w DPS są z uwagi na osiągane dochody i ich wysokość córka M. K. oraz wnuk M. K. Kwoty zawarte w sentencji decyzji organu I instancji wynikają z przekroczonego kryterium dochodowego zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.p.s. Kolegium zwróciło także uwagę na zawarte w decyzji Burmistrza pouczenie o możliwości złożenia przez osobę zobowiązaną do ponoszenia opłaty wniosku o częściowe lub całkowite zwolnienie od niej. Odnośnie zarzutu ustalenia odpłatności za pobyt w DPS przed wydaniem decyzji przez organ I instancji SKO wyjaśniło, że postępowanie w niniejszej sprawie jako zmierzające do wydania decyzji zobowiązującej i naliczającej odpłatność osobom obowiązanym do wnoszenia opłaty toczyło się od dnia wpłynięcia wniosku o umieszczenie członka rodziny w DPS. W związku z tym zarzuty podniesione w odwołaniu uznano za niezasadne. Skargę na decyzję SKO z [...] maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył M. K. (działając przez pełnomocnika - adwokata), zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz błędnej ocenie sytuacji rodzinnej skarżącego; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przedstawienia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu odczytania sposobu ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonanej wykładni norm prawnych i ich subsumpcji; art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady zaufania obywateli do organów państwa polegające na błędnym przyjęciu, że ustalenie odpłatności za pobyt w DPS może nastąpić z datą sprzed wydania decyzji. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 w zw. z art. 61 i art. 104 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie zarówno kręgu osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS jak i wysokość tej odpłatności mogą sięgać okresu sprzed wydania decyzji, podczas gdy dopiero decyzja administracyjna kreuje obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W rozwinięciu zarzutów przedstawionym w uzasadnieniu skargi podkreślono, że pierwszym skutecznym postępowaniem wobec skarżącego dotyczącym ustalenia odpłatności było to zainicjowane zawiadomieniem organu z [...] stycznia 2018 r. i dopiero od tej daty możliwe było ustalenie jego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt babki w MDPS. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiot sądowej kontroli stanowiła decyzja SKO z [...] maja 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2018 r., którą orzeczono w przedmiocie ponoszenia odpłatności za pobyt W. M. w MDPS w [...]. Dokonana pod względem wskazanych wyżej kryteriów ocena zaskarżonej decyzji nie potwierdziła zaistnienia wynikających z nich oraz podniesionych w skardze naruszeń prawa. Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca; jest on ustalany do 31 marca każdego roku przez właściwy - uzależniony od rodzaju d.p.s. - organ, jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa (ust. 2). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.s., co do zasady (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, jeżeli ich dochód przekracza 300% kryterium dochodowego odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie, przy czym kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa od tego kryterium, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (art. 61 ust. 2 u.p.s.). Dodatkowo na gminie ciąży wymóg zastępczego wnoszenia opłat w przypadku niewywiązywania się z tego obowiązku przez w/w osoby, z prawem dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3). Wskazana kolejność podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty ma znaczenie o tyle, że obowiązek jej wnoszenia nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych, ale przechodzi na nich we wskazanej wyżej kolejności, będąc determinowany wysokością osiąganych dochodów. Niezależnie więc od sygnalizowanej wyżej zmiany kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca DPS, także ewentualna późniejsza zmiana wysokości dochodów osoby umieszczonej w placówce jak i osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty w dalszej kolejności ma bezpośredni wpływ nie tylko na wysokość opłaty ciążącej na danej osobie (mogąc skutkować zarówno jej podwyższeniem jak i obniżeniem), ale także na sam obowiązek jej ponoszenia, mogąc potencjalnie skutkować powstaniem lub zwolnieniem z zobowiązania (w zależności od ustawowej kolejności oraz przekroczenia lub zaprzestania spełniania kryterium dochodowego). Ma to oparcie w regulacji art. 60 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym ogłoszenie o jakim mowa w ust. 2 tego artykułu, tj. o zmianie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu w którym zostało opublikowane, a także w regulacji art. 106 ust. 5 u.p.s. będącej materialnoprawną podstawą do zmiany lub uchylenia na niekorzyść strony bez jej zgody wcześniej wydanej decyzji m.in. w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony i pobrania nienależnego świadczenia. W okolicznościach sprawy zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, że z powodu zbyt niskiej emerytury umieszczonej w DPS W. [...], z kręgu osób ustawowo zobowiązanych, tj. córka M. K., wnuk M. K. oraz wnuczka K. K. - z uwagi na wysokość uzyskiwanych dochodów - do ponoszenia opłaty kwalifikowali się córka i wnuk, gdyż wnuczka jako osoba studiująca i pozostająca na utrzymaniu matki nie uzyskiwała żadnych dochodów. Ponieważ wskutek instancyjnej kontroli administracyjnej oraz sądowoadministracyjnej z obrotu prawnego wyeliminowane zostały wszystkie wcześniejsze - poprzedzające zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji - decyzje jakie odnosiły się do ustalenia opłaty za pobyt W. M. w MDPS w [...], prawidłowo kontrolowanymi obecnie decyzjami organy administracji: - ustaliły opłatę od dnia jej umieszczenia w tej placówce, tj. [...] czerwca 2016 r.; - zobowiązały do ponoszenia opłaty od w/w daty W. M. oraz - z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego - jej córkę i wnuka; - uwzględniły mające miejsce od tej daty zmiany wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca oraz uzyskiwanych przez córkę i wnuka dochodów, jako przekraczających wyliczone dla nich i warunkujące ponoszenie opłat kryteria dochodowe; w tym ostatnim zakresie należy zauważyć, że: a) zmiany wysokości pobieranej przez W. M. emerytury mające miejsce od [...] czerwca 2016 r. - jako spełniające warunek o którym mowa w art. 106 ust. 3b u.p.s. - nie miały wpływu na wysokość ustalonej dla niej i potrącanej jej z tego świadczenia miesięcznej opłaty (zgodnie z tym przepisem, zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie), b) zmiana wysokości opłaty ponoszonej przez M. K. podyktowana była zmianami wysokości uzyskiwanego przez nią wynagrodzenia za pracę, c) zmiana wysokości opłaty obciążającej M. K. wynikała odpowiednio ze zmiany wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca MDPS w [...], zmiany wysokości dochodu pozostającego po obliczeniu kryterium dochodowego rodziny - wynikającego z urodzenia się córki oraz zmiany wysokości uzyskiwanego przez niego wynagrodzenia za pracę; aczkolwiek pozostaje to bez znaczenia dla prawidłowości obliczenia przypadającej na niego opłaty, nietrudno zauważyć, że w szczególności do czasu urodzenia się córki w marcu 2017 r., do którego to obciąża go cała różnica pomiędzy opłatami ponoszonymi przez babcię i matkę a średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca MDPS w P., pośredni wpływ na jej wysokość miało zniesienie po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty i osób zobowiązanych do jej ponoszenia wspólności majątkowej między jego rodzicami oraz rozdział prowadzonego przez nich wspólnego gospodarstwa domowego, w efekcie czego tylko dochód osiągany przez matkę M. K. na wyłącznym utrzymaniu której znalazła się jego siostra stanowił podstawę wyliczenia opłaty, do ponoszenia której została zobowiązana (jak już wskazano wyżej, określona ustawowo kolejność w ponoszeniu opłat powoduje, że im w mniejszej wysokości opłaty ponoszone są przez osoby zobowiązane w pierwszej kolejności, to o ile znajduje to pokrycie w dochodach osób zobowiązanych w dalszej kolejności, ich obciążenia są odpowiednio większe, aż do całkowitego wyczerpania obowiązującej kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, gdyż dopiero w braku osób zobowiązanych lub nieosiągania przez nich stosownych dochodów, obowiązek ponoszenia opłaty przechodzi na właściwą gminę, która tak jak w niniejszej sprawie, ma obowiązek pokrywania różnicy między średnim kosztem utrzymania mieszkańca MDPS w [...] a opłatami wnoszonymi przez osoby zobowiązane dopiero od [...] kwietnia 2017 r.). Dokonana w powyższym zakresie analiza akt administracyjnych sprawy, w tym przeprowadzonych z osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty wywiadów środowiskowych i uzyskiwanych przez nich dochodów przemawia w ocenie Sądu za uznaniem, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dokonał prawidłowego ustalenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt W. M. w DPS, przypisując im we właściwym zakresie i okresach czasu obowiązek finansowania tego pobytu. O ile skarżący wprawdzie nie kwestionuje przynależności do grona osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania przebywającej w DPS babci, to podnoszonymi zarzutami zmierza do wykazania, że zakres tego obowiązku przekładający się na wysokość obciążającej go opłaty powinien być odniesiony wyłącznie do okresu bezpośrednio związanego z postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji (z wyłączeniem okresu do którego odnosiły się wcześniejsze, wadliwie wydane decyzje) oraz ustalony na poziomie adekwatnym do jego możliwości finansowych (uwzględniającym ponoszone wydatki, zwłaszcza związane z zakupem mieszkania i spłatą zaciągniętego na ten cel kredytu), czemu w praktyce odpowiadają dokonywane przez niego płatności w wysokości 600, a następnie 400 zł miesięcznie. Powyższe zarzuty jako bezpodstawne nie mogą zostać uwzględnione. Wg art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Przepis ten przesądza właściwość tego samego organu gminy do wydania decyzji o skierowaniu i ustaleniu opłaty, jednak nie formułuje wymogu równoczesności ich wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2018 r. I OSK 2776/17 - LEX nr 2582302), przy czym w orzecznictwie sądowym utrwalone jest także stanowisko, że ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania (por. m.in. wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r. I OSK 3187/14 - LEX nr 2106474, z 13 września 2013 r. I OSK 2726/12 - LEX nr 1557243 i z 9 czerwca 2010 r. I OSK 204/10 - LEX nr 643299). W praktyce bardzo często z różnych względów (np. spowodowanych oczekiwaniem na wolne miejsce w DPS i przedłużającymi się ustaleniami sytuacji dochodowej osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, co miało także miejsce w rozpoznawanej sprawie), do ustalenia opłaty dochodzi już po umieszczeniu danej osoby w DPS. Kluczowe znaczenie dla wyjaśnienia kwestii początku terminu z którym należy wiązać obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS ma powołany już art. 60 ust. 1 u.p.s., statuujący związaną z tym zasadę odpłatności. Ponieważ pobyt w DPS niewątpliwie rozpoczyna się z dniem umieszczenia w nim osoby skierowanej, to od jej przyjęcia aktualizuje się związany z tym ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty, który nie jest determinowany datą wydania decyzji o jej ustaleniu. Stanowisko to znajduje aktualnie oparcie również w uchwale (7 sędziów) NSA z 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17 (ONSAiWSA 2018/5/77), w uzasadnieniu której stwierdzono wprost, iż "dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty, należy mieć na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, o tyle samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej". W sprzeczności z powyższym nie stoi stanowisko (sygnalizowane także przez stronę skarżącą) o konstytutywnym charakterze wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w DPS, jako konkretyzującej i indywidualizującej powstające w mocy prawa w stosunku do osób zobowiązanych obowiązki. W doktrynie i orzecznictwie (por. m.in. wyroki NSA z 13 października 2017 r. I OSK 2170/16 - LEX nr 2404384 i z 2 marca 2016 r. I OSK 221/16 - LEX nr 2003468) przyjmuje się jednak, że deklaratoryjność bądź konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. Kwestia, jaki skutek (ex tunc czy ex nunc) ma określone orzeczenie, zależy bowiem od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno na przyszłość jak i z mocą wsteczną. W uchwale I OPS 7/17 - poprzez wskazanie, że decyzja o ustaleniu opłaty powinna obejmować okres od dnia zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby bliskiej w domu pomocy społecznej - przesądzono, że jej wydanie może mieć skutek wsteczny. Decydujące znaczenie w tym zakresie ma sytuacja finansowa osoby zobowiązanej, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość ale i z datą wsteczną (w sytuacji w której uzyskiwane dochody pozwalają osobom ustawowo zobowiązanym na ponoszenie opłaty za pobyt w DPS, brak jest racjonalnych podstaw do chociażby częściowego - do czasu wydania stosownej decyzji w tym przedmiocie - przerzucania na właściwą gminę ciężaru utrzymywania osób umieszczonych w domach pomocy społecznej). W okolicznościach sprawy nie bez znaczenia pozostaje, że skarżący został stosownie pouczony o obowiązkach związanych z umieszczeniem osoby bliskiej w DPS (w aktach administracyjnych sprawy znajduje się opatrzona datą [...] listopada 2015 r. i jego podpisem informacja "Zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej"; analogiczna informacja została zawarta w skierowanym do niego piśmie z [...] lipca 2016 r. - odebranym osobiście tego samego dnia), a także to, że od dnia umieszczenia babci w DPS faktycznie dokonuje (chociaż w mniejszym, akceptowanym przez siebie zakresie) comiesięcznych płatności z tego tytułu. W związku z powyższym, zarzut skarżącego odnoszący się do obciążenia go opłatą za okres "sprzed wydania decyzji podczas gdy dopiero decyzja administracyjna kreuje obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej", jawi się jako całkowicie bezzasadny. Na uwzględnienie nie zasługuje także próba powiązania daty powstania tego obowiązku z zawiadomieniem Burmistrza z [...] stycznia 2018 r. "o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu dot. wydania decyzji o ustaleniu opłatności za pobyt członka rodziny w MDPS w [...]", co stanowiło następstwo zwrotu do tego organu akt administracyjnych w związku z uprawomocnieniem się wydanego w sprawie wyroku WSA w Rzeszowie z 30 października 2017 r. II SA/Rz 734/17. W istocie nie wszczynało ono jednak żadnego postępowania w kolejnej "nowej" sprawie (a tym samym nie stało na przeszkodzie ustaleniu odpłatności za pobyt W. M. w DPS od dnia umieszczenia w nim), gdyż w związku z brakiem prawnej skuteczności i eliminacją z obiegu prawnego regulujących kwestię opłaty wcześniejszych decyzji Burmistrza i SKO, stanowiło ono wprost kontynuację postępowania wszczętego pierwotnym zawiadomieniem z [...] lipca 2016 r. Niezależnie więc od formalnej zbędności zawiadomienia z [...] stycznia 2018 r., nie miało ono żadnego wpływu na prawidłowość decyzji Burmistrza z [...] marca 2018 r. i decyzji Kolegium z [...] maja 2018 r. Zwrócenia uwagi wymaga - czemu dał również wyraz we wskazanej uchwale NSA i do czego w toku postępowania nawiązywał także skarżący - że uregulowania zawarte w u.p.s. pozwalają na konkretyzację obowiązku ponoszenia przez osoby zobowiązane opłat za pobyt w DPS w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawieranej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, a także na połączenie tych form, jeżeli opłata ustalona w drodze umowy nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach (zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64; stosownie do art. 61 ust. 2a i 2c u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić także inne osoby niż małżonek oraz zstępni i wstępnymi, do których art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio). Tak jednak jak zawarcie umowy nie wyklucza decyzyjnego określenia obowiązku ponoszenia opłaty, tak odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną do jej ponoszenia skutkuje wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty w maksymalnej wysokości dopuszczalnego obciążenia wynikającego z art. 61 ust. 2 u.p.s. (wynika to z art. 59 ust. 1 u.p.s., wg którego obowiązek wnoszenia opłaty kreuje nie umowa o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS). W tym zakresie Sąd podziela stanowisko, że w sytuacji gdy skarżący wyrażał wolę ponoszenia jedynie części opłaty obliczonej stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., co wraz z innymi zawartymi umowami nie wyczerpywałoby ustalonego na podstawie art. 60 kosztu pobytu mieszkańca w DPS, organ nie miał obowiązku zawarcia odpowiadającej temu umowy. Prowadziłoby to bowiem do obejścia regulacji art. 61 ust. 2 pkt 2 poprzez przyznanie zwolnienia od części opłaty obliczonej na podstawie tego przepisu, podczas gdy postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości oraz o zwolnienie z opłaty są całkowicie odrębne, a podstawę prawną do tego ostatniego stanowi art. 64 u.p.s. Skarżący nie mógł więc oczekiwać, że poprzez dobrowolnie zobowiązanie się do pokrycia jedynie części opłaty jaka dla niego wynikała z obliczeń poczynionych na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i zawarcie stosownej umowy zwolni się z obowiązku ponoszenia opłaty w ustawowo obciążającej go wysokości, ustalenie której warunkowane jest wyłącznie jego sytuacją dochodową (bez znaczenia pozostają ponoszone wydatki, w którym to zakresie przepisy u.p.s. nie przewidują żadnych wyjątków). Przepis art. 103 ust. 2 u.p.s. wskazuje wprawdzie, że przy ustalaniu opłaty bierze się pod uwagę "wysokość dochodów i możliwości", jednak w kontekście związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. ma to znaczenie wyłącznie wtedy, gdy wysokość ustalanej w drodze umowy opłaty przewyższa obciążenia obliczane na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2. Głównym celem art. 103 ust. 2 u.p.s. jest bowiem stworzenie możliwości zawarcia umów, które łącznie będą opiewały na kwotę odpowiadającą kosztom utrzymania osoby umieszczonej w DPS, o jakich mowa w art. 60 ust. 1. Zawarcie umów ma więc przede wszystkim umożliwić osobom ustawowo zobowiązanym do ponoszenia opłaty (małżonkowi, zstępnym i wstępnym) zadeklarowanie opłacania wyższej kwoty niż wynikająca z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (tak m.in. wyrok: NSA z 19 czerwca 2015 r. I OSK 62/14 - LEX nr 1984476, WSA w Gdańsku z 19 stycznia 2018 r. III SA/Gd 881/17 - LEX nr 2440197, WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2013 r. - LEX nr 1368332). Pośrednio wynika to także z konieczności zabezpieczenia interesu gminy, która jako ostatnia z kręgu podmiotów ustawowo zobowiązanych do ponoszenia kosztów utrzymania mieszkańca DPS musi je pokrywać w brakującej części. Jak już wspomniano wyżej, o ewentualne zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt osoby umieszczonej w DPS (w całości lub w części) osoba zobowiązana - spełniając przewidziane u.p.s. przesłanki - może ubiegać się dopiero po prawomocnym ustaleniu tego obowiązku i określeniu wysokości obciążającej ją opłaty. Podsumowując, orzekające w sprawie organy w sposób wnikliwy i wyczerpujący ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, trafnie przypisując je z zachowaniem przepisów postępowania do mających zastosowanie norm prawnych w zakresie podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt W. M. w DPS, daty zaistnienia obowiązku ponoszenia opłaty oraz jej wysokości obciążającej poszczególne podmioty w przypisanych indywidualnie okresach czasu, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji odpowiadających wymogom art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji należało stwierdzić, że wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, co uzasadniałoby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z podanych wyżej względów skarga podlegała zatem oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.