II SA/Rz 905/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprzeciwu [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej skrócie: "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wójt ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. 2367/2 i 2368/2, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]". Po rozpoznaniu odwołania A. W. i R. R. od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że zamierzona inwestycja stanowi przedsięwzięcie, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 – dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa"), a więc mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przed zwróceniem się do właściwego organu z wnioskiem o wydanie jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, obligowało to Spółkę do wcześniejszego wystąpienia do Wójta z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia - zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej. SKO wskazało, że art. 74 ustawy środowiskowej określa, jakie załączniki należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie SKO, złożony przez Spółkę wniosek nie był kompletny. W szczególności w aktach sprawy brak jest poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, o którym mowa w art. 74 ust. 3a zdanie drugie. Zdaniem SKO żaden przepis prawa nie upoważnia organu administracji do zdekompletowania wniosku w wydanie decyzji poprzez usunięcie załączników, co wskazał Wójt w piśmie z dnia 15 marca 2021 r. Ponadto załączona do wniosku mapa z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem o którym mowa w art. 74 ust. 3a zdanie drugie nie została sporządzona na tej kopii mapy ewidencyjnej. Skan pieczątki na tej mapie wskazuje na skalę 1:1000, natomiast odległości przedstawione na tej mapie są inne niż wynikające z podanej na tym dokumencie skali. Ponadto SKO wskazało, że w zaskarżonej decyzji nie określono w wystarczającym stopniu wszystkich wymagań, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej, a ponadto Wójt nie uzasadnił stanowiska w sprawie nałożonych warunków lub pominięcia kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy, w tym odnoszących się do ochrony wód wskazanych w opinii Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] o potrzebie prowadzenia prac w sposób ograniczający ingerencję w istniejące urządzenia melioracji szczegółowej. Zdaniem SKO zamieszczenie tych zapisów wyłącznie w uzasadnieniu decyzji nie zapewnia możliwości ich egzekwowania. Reasumując SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a., a także przepisów ustawy środowiskowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tych braków nie było możliwe wydanie decyzji innej, niż określona w przepisie art. 138 § 2 k.p.a.  SKO nakazało, aby rozpatrując ponownie sprawę Wójt prawidłowo skompletował wniosek, tak, aby zawierał wszystkie wymagane załączniki. Jedynie bowiem kompletny materiał dowodowy uwzględniający wszystkie istotne dla sprawy okoliczności pozwoli na wydanie orzeczenia, które powinno być zgodne z zasadami ustawy środowiskowej, a także uzasadnione w sposób wyczerpujący i zrozumiały, z zachowaniem zasad wynikających z obowiązujących norm prawnych. Spółka wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a zdanie drugie ustawy środowiskowej, poprzez niezasadne uchylenie decyzji z dnia 31 grudnia 2020 r., albowiem stanowiąca załącznik do wniosku kopia mapy ewidencyjnej poświadczona została przez właściwy organ oraz obejmuje przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, o którym mowa w art. 74 ust. 3a zdanie drugie, w postaci papierowej, w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem o którym mowa w art. 74 ust. 3a zdanie drugie, przy czym została ona wykonana na podkładzie wykonanym na podstawie kopii mapy ewidencyjnej, o której mowa w art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, - art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez niewskazanie przez SKO, z jakich przyczyn nie został zastosowany przepis art. 136 k.p.a. w zakresie nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, - art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nieposługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy i nie uwzględniając treści poruszanych przez organ I instancji jako integralnej części decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka stwierdziła, że wniosek został prawidłowo skompletowany, zaś SKO błędnie ustaliło, że skan pieczątki na mapie wskazuje skalę 1:1000, a odległości przedstawione na mapie są inne niż wynikające z podanej na dokumencie skali. Dalej Spółka stwierdziła, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem również podlega egzekwowaniu. Zresztą Wójt ocenił ryzyko nieosiągnięcia celów środowiskowych w przypadku realizacji przedsięwzięcia w przedmiotowych kwestiach jako niezagrożone, zatem uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie należy uznać za zmierzanie do nadmiernego przedłużania postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jako oczywiście uzasadniony został uwzględniony przez uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja SKO z dnia [...] marca 2021 r. uchylająca decyzję Wójta z dnia [...] grudnia 2020 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd wyjaśnia, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji SKO, należy stwierdzić, że organ ten naruszył w sposób bezpośredni przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że z akt sprawy nie wynika, że wniosek o wydanie decyzji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był niekompletny. Jak wynika z treści wniosku Spółki z dnia 3 czerwca 2020 r. zawierał on poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującą przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującą przewidywany obszar znajdujący się odległości 100 m od tego terenu. Potwierdzają to czynności Wójta podejmowane w postępowaniu, który nie wzywał Spółki o usunięcie takiego braku wniosku. Z pisma Wójta z dnia 15 marca 2021 r. wynika, że poświadczona przez właściwy organ kopia mapy, o której mowa powyżej, znajduje się aktualnie przy sprawie [...]. Wójt poinformował również, że był w posiadaniu mapy ewidencyjnej w chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i zweryfikował ją z mapą załączoną do karty informacyjnej przedsięwzięcia jak i też z mapą przedstawioną w formie elektronicznej. Sąd stwierdza więc, że SKO dysponując wyjaśnieniami Wójta miało możliwość zweryfikowania, czy stosowna mapa została faktycznie dołączona do wniosku, a także zapoznania się z nią, skoro znajdowała się ona w aktach innej sprawy toczącej się przed tym organem. Niezależnie od kwestii poprawności działań Wójta, który w istocie zdekompletował wniosek Spółki dołączając kopię mapy do innej sprawy, nie można obciążyć konsekwencjami takiego działania Spółki, w sytuacji gdy wniosek o wydanie decyzji środowiskowej był kompletny i wbrew stanowisku SKO brak było podstaw do wzywania Spółki o uzupełnienie braków formalnych tego wniosku. Następnie należy zauważyć, że skoro SKO uznało, że załączona do wniosku mapa nie spełnia wymogów przewidzianych w ustawie, to nic nie stało na przeszkodzie, aby brak ten organ odwoławczy uzupełnił we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi pierwszej instancji. Z pewnością nie wymagało to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, skoro wszystkie inne dokumenty wymagane treścią art. 74 ust. 1 ustawy środowiskowej, w szczególności karta informacyjna przedsięwzięcia, zostały dołączone. Co istotne, z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynikają żadne okoliczności, które stanowiłyby przeszkodę do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., co jak wyżej wskazano jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe uwagi dotyczą również wskazanego przez SKO uchybienia dotyczącego zamieszczenia przez Wójta zapisów dotyczących potrzeby prowadzenia prac w sposób ograniczający ingerencję w istniejące urządzenia melioracji szczegółowej – wyłącznie w uzasadnieniu decyzji. Skorygowanie tego uchybienia nie wymaga przeprowadzenia jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania dowodowego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Reasumując w sprawie nie istniały zasadnicze przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez SKO, nawet jeśli zachodziła konieczność uzupełnienia dokumentacji wnioskowej przez Spółkę. Sąd wskazuje również, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Dlatego też uzupełnienie materiału dowodowego w sposób wyżej opisany, wbrew twierdzeniom SKO nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.