II SA/Rz 907/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi K. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którą w pkt 1) uchylono decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] przyznającą K. J. zasiłek stały od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. w kwocie 456,00 zł miesięcznie; w pkt 2) przyznano wyżej wymienionemu zasiłek stały dla osoby w rodzinie od dnia 1 listopada 2012 w kwocie 336 zł miesięcznie; w pkt 3) przyznano składkę na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 1 listopada 2012 r. W podstawie prawnej decyzji Kolegium wskazało art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i art. 106 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że decyzjami z dnia [...] listopada 2012 r., (nr [...] i [...]), Prezydent Miasta [...] przyznał K. J. zasiłek stały w wysokości 456 zł za miesiąc listopad 2012 r. oraz w okresie od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 31 maja 2014 r. zasiłek stały w kwocie 376,40 zł miesięcznie. Następnie po uzyskaniu informacji dotyczących osiągania przez stronę dochodów z wynajmu mieszkania, Prezydent decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., ([...]), zmienił wysokość przyznanego K. J. zasiłku stałego. Na skutek złożonego odwołania, SKO decyzją z dnia [...] marca 2013 r., ([...]), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że właściwym trybem wzruszenia decyzji ostatecznych jest tryb wznowienia postępowania. W tej sytuacji Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]), wznowił z urzędu postępowanie zakończone opisanymi powyżej decyzjami z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznaniu zasiłku stałego. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]), uchylił obie w/w decyzje z dnia [...] listopada 2012 r. jednocześnie przyznając K. J. na określone okresy czasu zasiłek stały wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powyższe decyzje były przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1020/13 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., jak również uchylił postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. W wyroku tym Sąd wskazał na niemożność wznowienia i prowadzenia jednego postępowania w dwóch sprawach zakończonych dwoma odrębnymi decyzjami a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Skoro Prezydent Miasta [...] wydał dwie odrębne decyzje załatwiające wniosek K. J. o przyznanie zasiłku stałego to nie można było wznowić jednym postanowieniem postępowania zakończonego dwoma ostatecznymi decyzjami a następnie jednym rozstrzygnięciem uchylać i orzekać w obu odrębnych sprawach. Równocześnie Sąd wskazał na wadliwość uchylonych decyzji z uwagi na nieprawidłowo zastosowane normy prawa materialnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]) wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. przyznającą zasiłek stały w kwocie 456 zł wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 1.11.2012 r. do 30.11.2012 r. Powodem wznowienia było pojawienie się w sprawie nowych dowodów i okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla przedmiotu sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi, który wydał decyzje o przyznaniu zasiłku stałego. W dalszej kolejności Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], uchylił w pkt 1) powyżej opisaną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]); zaś w pkt 2) przyznał K. J. zasiłek stały dla osoby w rodzinie od dnia 1 listopada 2012 w kwocie 336 zł miesięcznie; w pkt 3) przyznał składkę na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 1 listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r. w wyniku złożonego przez Ł. K. oświadczenia uzyskał wiadomość, że mieszkanie w którym mieszka ta osoba z rodziną stanowi własność K. J. Mieszkanie to jest przedmiotem umowy najmu zawartej w dniu [...] kwietnia 2012 r. między Ł. K. a K. J. Wynajmujący K. J. z tytułu czynszu najmu uzyskiwał dochód w wysokości 600 zł miesięcznie. Na dzień wydania decyzji przyznających zasiłek stały organ nie posiadał informacji, że mieszkanie, w którym doszło do interwencji Policji stanowi własność osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Właściciel mieszkania na okoliczność uzyskiwania przez siebie dochodu w sprawie o przyznanie zasiłku stałego pisemnie oświadczył, że nie czerpie z niego dochodu. W tej sytuacji spełniona została przesłanka wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz zaistniała podstawa do zastosowania art. 151 1 pkt 2 k.p.a. Organ zaznaczył, że kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2013 r. ustalił, że wnioskodawca jest osobą pełnoletnią, pozostającą w pięcioosobowej rodzinie, całkowicie niezdolną do pracy (zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...].05.2012 r.). Dochód rodziny za miesiąc październik 2012 r. (dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku) wyniósł 600 zł miesięcznie. Zatem dochód na osobę w rodzinie wynosi 120 zł. Dochody te nie przekraczają kwoty 456 zł, stanowiącej kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji zasadnym było przyznanie zasiłku w wysokości 336 zł. Organ I instancji za wiarygodne uznał oświadczenie najemcy mieszkania, który zgodnie z zawartą ustną umową najmu uiszczał miesięcznie rodzinie J., do rąk właściciela, czynsz najmu w wysokości 600 zł. Za niewiarygodne natomiast uznał twierdzenia strony o nieczerpaniu dochodów z jego wynajmu. Organ podał, że mieszkanie zostało zgłoszone do Biura Nieruchomości "[...]" w K.. Zwrócono uwagę, że umowa zawarta z pośrednikiem w obrocie nieruchomościami jest umową odpłatną. Zatem wydatki z nią związane, przyjmując stanowisko strony, nie miałyby żadnego uzasadnienia a wręcz wiązałyby się z marnotrawieniem własnych środków. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. J. zarzucając naruszenie przepisów zawartych w k.p.a., Konstytucji RP oraz ustawie o pomocy społecznej. Dodatkowo zarzucił "fałszowanie" stanu faktycznego oraz działanie na jego szkodę i jego rodziny przez organ I instancji. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przestawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Jednocześnie wskazał na związanie oceną prawną i zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11.12.2013 r. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo i wyczerpująco wykazał, że na dzień [...] listopada 2012 r. nie posiadał informacji, że mieszkanie przy ul. [...] w K. stanowiło własność K. J. i było przedmiotem umowy najmu zawartej w dniu [...].04.2012 r., na podstawie której wyżej wymieniony uzyskiwał dochód w postaci czynszu najmu w kwocie 600 zł. O tym fakcie wnioskodawca nie poinformował organu w chwili złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego. Informację tą organ uzyskał dopiero [...] grudnia 2012 r. Powyższa okoliczność uzasadniała wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W dalszej części Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił również, że K. J. jest pełnoletnią osobą w pięcioosobowej rodzinie, i jest osobą całkowicie niezdolną do pracy (orzeczenie o niepełnosprawności). Prawidłowo także ustalił dochód w rodzinie, który w miesiącu październiku wyniósł 600 zł miesięcznie, zaś na osobę w rodzinie – 120 zł, zatem jest niższy od kwoty 456 zł, stanowiącej kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.07.2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823). Prawidłowym zatem w ocenie Kolegium było uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.2012 r. ([...]), zgodnie z art. 151 § 1 w zw. z art. 150 § 1 i art. 149 § 2 k.p.a. W wyniku uchylenia tej decyzji koniecznym stało się rozstrzygnięcie o zasadności wniosku zgłoszonego przez K. J. z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. Zdaniem Kolegium powyższe znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo wydanym rozstrzygnięciu o przyznaniu zasiłku stałego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i art. 103 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. SKO wskazało, że organ I instancji prawidłowo zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie i prawidłowo ustalił i wykazał okoliczności faktyczne, które znalazły odzwierciedlenie w prawidłowo wydanej decyzji. Zdaniem Kolegium zarzuty odwołania, sformułowane w sposób lakoniczny, zawierają subiektywną ocenę wnoszącego. W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek na podstawie których utrzymano w mocy decyzję stwierdzającą zwrot nienależnie pobranego świadczenia, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie dowodów przestawionych przez skarżącego, brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w miesiącach październik, listopad, grudzień 2012 r. uzyskiwał dochód w wysokości 600 zł. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy i trzykrotne wydanie decyzji przez ten sam skład osobowy. Zarzucił także naruszenie art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezaznajomienie strony z dowodami zebranymi w sprawie. Skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego i naruszenie dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a w rezultacie naruszenie art. 8 ust. 3, art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i wadliwe przyjęcie, że uzyskiwał dochód w kwocie 600 zł miesięcznie co spowodowało wyliczenie niższej kwoty zasiłku. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że umowa najmu zawarta została w dniu [...].04.2012 r. (a nie jak wskazuje SKO – [...].04.2012 r.), nadto zawarta była pomiędzy Panem K. a [...]. Ani on ani jego żona nie otrzymali pieniędzy za wynajem, co też stanowiło przyczynę wypowiedzenia umowy najmu. Kolejny dowód na nieosiąganie dochodu z najmu stanowią niezapłacona rachunki i faktury, które z żoną musieli uregulować (łącznie w kwocie 2 319,82 zł) oraz dokonane zniszczenie mieszkania (przekroczyły kwotę 3692,18 zł). Na pokrycie powyższych kosztów przez Ł. K. skarżący uzyskał nakaz zapłaty wydany w postępowaniu upominawczym przez sąd cywilny (sygn. akt [...]). Skarżący zarzucił celowe pomijanie, przez organy obu instancji, ww. dowodów oraz pominięcie dowodu z dokumentu dotyczącego wypowiedzenia umowy najmu z dnia [...].11.2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (tu decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jt. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, chociaż zasadniczo z innych przyczyn niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy, zakwestionowana odwołaniem K. J., decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r., którą wymieniony ostatnio organ uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznaniu K. J. zasiłku stałego od dnia 1-30 listopada 2012 r. – w kwocie 456 zł miesięcznie i orzekł o przyznaniu w/w zasiłku stałego dla osoby w rodzinie od dnia 1 listopada 2012 r. w kwocie 336 zł miesięcznie i składki na ubezpieczenie zdrowotne również od dnia 1 lipca 2012 r. Wspomniane decyzje organów obu instancji, jak wynika z akt sprawy, zostały podjęte po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wcześniej bowiem tut. Sąd wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1020/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]), jak również postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego decyzjami z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznaniu zasiłki stałego. W wyroku tym Sąd m.in. zarzucił organom administracji nieprawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a który stanowi: za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (...). Organ działając w trybie wznowienia postępowania obowiązany był kierować się treścią tego przepisu i uwzględnić dochody skarżącego z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, czyli z miesiąca października 2012 r. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. organy respektowały normę prawną art. 153 P.p.s.a. i prawidłowo więc ustaliły dochód rodziny skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie świadczenia, tj. za miesiąc październik 2012 r. Dochód ten, według ustaleń organów, wyniósł 600 zł miesięcznie. Należy przy tym zauważyć, że we wspomnianym wyżej wyroku Sąd nie zawarł jakiejkolwiek oceny prawidłowości ustalonej przez organy wysokości dochodu wnioskodawcy. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalenie również samej wysokości dochodu – za miesiąc październik 2012 r. – winno nastąpić z poszanowaniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, w tym więc i reguł postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego ustalenia, że skarżący w miesiącu październiku 2012 r. osiągnął dochód w wysokości 600 zł, a to z tytułu czynszu najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. otrzymywanego od Ł. K. (najemcy). Organ orzekający w II instancji stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość dochodu skarżącego w miesiącu październik 2012 r., zaś w uzasadnieniu decyzji tegoż organu zawarte jest wyjaśnienie, iż organ ten za wiarygodne uznał oświadczenie najemcy mieszkania o przekazywaniu właścicielowi mieszkania (skarżącemu) czynszu najmu w wysokości 600 zł miesięcznie. Natomiast niewiarygodne jest twierdzenie skarżącego, że z tytułu wynajmu mieszkania nie uzyskuje dochodów. Z oświadczenia Ł. K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, iż czynsz najmu płacił "bezpośrednio do rąk właściciela mieszkania, bez potwierdzenia (...)", przy czym jego oświadczenia (w liczbie 4, z różnych dat) różnią się treścią co do wysokości czynszu i okresu obowiązywania umowy najmu. Skarżący, jak wynika z akt sprawy i również ze skargi konsekwentnie twierdzi, iż z najmu mieszkania Ł. K. nie osiągał dochodu (nie otrzymał nawet złotówki), a dowodem – "pomijanym celowo przez organy" – jest wypowiedzenie przez niego umowy najmu z dnia [...] listopada 2012 r., a także uzyskany przez niego w postępowaniu upominawczym nakaz zapłaty przez Ł. K. (zaległych opłat i kosztów zniszczenia mieszkania). W sprawie niniejszej prawidłowe ustalenie wysokości dochodu skarżącego w miesiącu październik 2012 r. ma pryncypialne znaczenie. Tymczasem organ II instancji bezkrytycznie, zaniedbując obowiązki z art. 107 § 3 K.p.a. zaakceptował ocenę wyrażoną w decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie dokonał w szczególności weryfikacji oświadczeń Ł. K., jak i skarżącego w kwestii odpowiednio przekazywania (zapłaty) i otrzymywania czynszu najmu. Należy przypomnieć, że organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 K.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w art. 75 i nast. K.p.a. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Nie można więc wykluczyć, że w sprawie niniejszej zajdzie potrzeba przesłuchania strony, czy też ewentualnej konfrontacji z Ł. K. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 K.p.a. i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ II instancji uwzględni wyrażoną powyżej ocenę popełnionych naruszeń. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.