II SA/Rz 1020/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi K. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwana SKO lub Kolegium) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzjami o przyznaniu w/w skarżącemu prawa do świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne oraz prawne: Prezydent Miasta decyzjami z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] i [...], przyznał K. J. zasiłek stały w wysokości 456 zł za miesiąc listopad 2012 r. oraz w okresie od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 31 maja 2014 r. zasiłek stały w kwocie 376,40 zł miesięcznie. Decyzje te zostały wydane w wyniku rozpoznania przez Organ wniosku K. J. złożonego do protokołu z dnia 26 listopada 2012 r. Po uzyskaniu informacji dotyczących osiągania przez stronę dochodów z wynajmu mieszkania, Prezydent w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], zmienił wysokość przyznanego K. J. zasiłku stałego. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez K. J., SKO decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że właściwym trybem wzruszenia decyzji ostatecznych jest tryb wznowienia postępowania. Prezydent Miasta ponownie rozpoznając sprawę K. J. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], wznowił z urzędu postępowanie zakończone opisanymi na wstępie decyzjami z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznaniu zasiłku stałego. Wznowienie postępowania uzasadniono pojawieniem się w sprawie nowych dowodów i okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla przedmiotu sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi, który wydał decyzje o przyznaniu zasiłku stałego. Prezydent decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], uchylił obie w/w decyzje z dnia [...] listopada 2013 r. jednocześnie przyznał K. J. na określone okresu czasu zasiłek stały wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Organ w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że dopiero w dniu 7 grudnia 2012 r. w wyniku złożonego przez Ł. K. oświadczenia uzyskał wiadomość, że mieszkanie w którym mieszka ta osoba z rodziną stanowi własność K. J. Mieszkanie to jest przedmiotem umowy najmu zawartej w dniu 1 kwietnia 2012 r. między Ł. K., a K. J. Wynajmujący K. J. z tytułu czynszu najmu uzyskiwał dochód w wysokości 600 zł miesięcznie. Na dzień wydania decyzji przyznających zasiłek stały organ nie posiadał informacji, że mieszkanie, w którym doszło do interwencji Policji stanowi własność osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Właściciel mieszkania na okoliczność uzyskiwania przez siebie dochodu w sprawie o przyznanie zasiłku stałego pisemnie oświadczył, że nie czerpie z niego dochodu. W odwołaniu od powyższej decyzji K. J. wniósł o jej uchylenie w całości lub w części. Podniósł, że w trakcie prowadzenia postępowania nie mógł podawać dochodu z wynajmu mieszkania, gdyż go nie osiągał. SKO po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. wskazało, że stanowiące własność K. J. mieszkanie przy ul. T. w K. w kwietniu 2012 r. zostało wynajęte Ł. K. O tym fakcie K. J. nie poinformował organu I instancji w chwili złożenia o przyznanie w dniu 26 listopada 2012 r. prawa do zasiłku stałego, ani też w toku prowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Z tytułu najmu tego mieszkania wynajmujący otrzymywał czynsz w kwocie 600 zł miesięcznie. Dopiero w dniu 17 grudnia 2012 r. Prezydent powziął wiadomość o uzyskiwaniu przez K. J. dochodu z tytułu najmu stanowiącego jego własność. W związku z tym wznowiono postępowanie w sprawie i uchylono decyzje przyznające K. J. zasiłki stałe. W wyniku uchylenia decyzji koniecznym stało się z kolei rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie zasiłku stałego. Za prawidłowe Kolegium uznało, że Prezydent ustalił wysokość dochodu rodziny wnioskodawcy oraz w przeliczeniu na osobę w rodzinie w okresie od października 2012 r. do marca 2013 r., warunkujący ustalenie wysokości zasiłku stałego od listopada 2012 r., w skład którego wliczony został płacony z tytułu najmu mieszkania czynsz w wysokości 600 zł miesięcznie począwszy od miesiąca października 2012 r. do grudnia 2012 r., w którym to miesiącu na kwotę 600 zł złożyła się zapłacona przez Ł. K. kwota 550 zł oraz pobrana przez K. J. kaucja w kwocie 50 zł. K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO domagając się uchylenia decyzji obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji SKO zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 7, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji uchylającej i przyznającej zasiłek stały w zmienionej wysokości, b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięciu pod uwagę dowodów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Prezydenta, c) braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, d) błędzie w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że uzyskiwał dochód w kwocie 600 zł miesięcznie w październiku, listopadzie i grudniu 2012 r. w związku z tym wliczył go do naliczenia za listopada, grudzień 2012 r. i styczeń 2013 r., 2) art. 24 § 1 pkt 5 i 27 § 1 k.p.a. przez dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samej sprawie, przez ten sam skład osobowy SKO, co stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, 3) art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez nie zaznajomienie strony z dowodami zebranymi w sprawie i uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, II. przepisów prawa materialnego: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w rezultacie naruszenie art. 8 ust. 3 i art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co dało wynik wadliwego przyjęcia uzyskiwania dochodu w kwocie 600 zł miesięcznie i w związku z tym wyliczenie niższej kwoty zasiłku stałego. W uzasadnieniu przedstawiono m.in argumentację, że skarżący i jego żona nie mogli napisać, że nie mają dochodu w kwocie 600 zł, skoro nie otrzymywali pieniędzy za wynajem mieszkania i to w oświadczeniu opisali. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została uwzględniona z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec z urzędu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją administracyjną SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. Na jej mocy organ pierwszej instancji działając na podstawie przepisów K.p.a. normujących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, postanowił uchylić dwie własne i ostateczne decyzje administracyjne – decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego na okres od 1 listopada 2012 r. do 30 listopada 2012 r. oraz decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 31 maja 2014 r. Wydana w sprawie decyzja Prezydenta Miasta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja SKO jest obarczona wadą procesową albowiem przepisy K.p.a. nie dopuszczają wznowienia i prowadzenia jednego postępowania w dwóch sprawach zakończonych dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Uszło uwadze orzekających organów, iż fakt wydania dwóch decyzji spowodował powstanie dwóch spraw administracyjnych dotyczących jednej strony – K. J. Ponieważ Prezydent Miasta zdecydował się na wydanie dwóch odrębnych decyzji administracyjnych załatwiających wniosek K. J. z dnia 26 listopada 2012 r., to nie można było wznowić jednym postanowieniem postępowania zakończonego dwoma ostatecznymi decyzjami o przyznaniu zasiłku stałego a następnie jednym rozstrzygnięciem uchylać i orzekać w obu odrębnych sprawach z udziałem jednej strony. Nie stanowi kwestii, iż orzekania jedną decyzją o legalności dwóch decyzji ostatecznych nie dopuszcza żaden z przepisów K.p.a., a w szczególności art. 62 tego kodeksu, który stanowi sprawach: w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Z przytoczonego unormowania nie wynika możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania wznowieniowego dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony. Treść art. 62 k.p.a dopuszcza prowadzenie jednego postępowania w odniesieniu do więcej niż jednej strony, gdy prawa i obowiązki stron wynikają m.in. z tego samego stanu faktycznego. W rozpatrywanej sprawie zostały wydane dwie decyzje administracyjne o przyznaniu na dwa różne okresy zasiłkowe świadczeń z pomocy społecznej, co wygenerowało dwie odrębne sprawy administracyjne z udziałem jednej tylko strony. Te okoliczności nie pozwalały organom na połączenie na zasadzie art. 62 k.p.a. spraw legalności dwóch decyzji ustalających dwa różne okresy zasiłkowe do łącznego rozpatrzenia. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 325/10, zasadnie uznał, iż ujęte w art. 62 k.p.a. tzw. współuczestnictwo formalne polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalnia organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji, a każda ze stron jest wówczas adresatem decyzji w swojej sprawie. Ten sposób stosowania art. 62 k.p.a. prezentowany jest w również w wyrokach NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, z dnia 7 kwietnia 2006 r. I OSK 687/05, wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. IV SA/Wa 152/06 i z dnia 19 września 2007 r. III SA/Wa 936/07, WSA w Gliwicach z 10 lipca 2008 r., II SA/GL 199/08, WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r. II SA/Rz 164/08. Biorąc pod uwagę charakter stwierdzonego przez Sąd naruszenia przepisów prawa procesowego, decyzja Prezydenta Miasta jak i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO dotknięta jest wadą mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu, by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. II SA/Go 506/13). Dlatego należało na podstawie art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. uchylić także postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostatecznymi decyzjami tego organu o przyznaniu K. J. zasiłku stałego. Zaskarżone decyzje są wadliwe także z przyczyn tkwiących w nieprawidłowo zastosowanych normach prawa materialnego. Otóż Prezydent Miasta ponownie rozpoznając wniosek K. J. o przyznanie zasiłku stałego określił w sentencji swej decyzji różne wysokości tego zasiłku, co wynikało z poczynionych ustaleń w zakresie wysokości dochodu strony m.in. za miesiące następujące po złożeniu podania. Otóż odrębnie ustalono wysokość zasiłku stałego od 1 listopada do 30 listopada 2012 r., od 1 grudnia do 31 grudnia 2012 r., od 1 stycznia do 31 stycznia 2013 r. od 1 lutego do 28 lutego 2013 r., od 1 marca do 31 marca 2013 r. oraz od 1 kwietnia 2013 r. Rozstrzygając o wysokości zasiłku stałego, Prezydent Miasta kierował się wysokością dochodów wnioskodawcy z miesięcy: październik 2012 r., listopad 2012 r., grudzień 2012 r., styczeń 2013 r., marzec 2013 r. oraz kwiecień 2013 r. To działanie Organu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi: za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (...). Organ działając w trybie wznowienia postępowania obowiązany był kierować się treścią tego przepisu i uwzględnić dochody skarżącego z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, czyli z miesiąca października 2012 r. Z uwagi na treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, nie można było ustalać wysokości zasiłku stałego na podstawie dochodów za miesiące następujące po miesiącu złożenia wniosku przez stronę. Tak jednak uczyniono, czym znacząco naruszono powyższą regulację prawa materialnego. Wypada dodać, iż Organ pomocy społecznej nie był uprawniony do stosowania w ramach postępowania wznowieniowego instytucji przewidzianej w art. 106 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, która dopuszcza modyfikacje decyzji o przyznaniu pomocy społecznej w przypadku zmiany dochodu strony. W niniejszej sprawie nie było też podstaw aby stosować przepis art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ nie wykazano aby skarżący osiągnął jednorazowo dochód przekraczający pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowe rodziny, w przypadku osoby w rodzinie. Organy administracji pomocy społecznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego jak i przepisy prawa materialnego w sposób nakazujący uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawy legalności swych ostatecznych decyzji, Prezydent Miasta obowiązany będzie uwzględnić wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Winien przy tym pamiętać, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją, wydaną w postępowaniu zwykłym, a to oznacza konieczność badania zaistnienia wszystkich przesłanek przyznania zasiłku stałego jakie określa art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, iż powyższy przepis pozwala ubiegać się o tą formę świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej wyłącznie osobie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy. Z wyżej przedstawionych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.