II SA/Rz 908/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 maja 2024 r. nr SKO.405.PS.767.51.2024 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokat D. W. wynagrodzenie w kwocie 590 zł 40/100 /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 110 zł 40/100 /słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy/. Decyzją z dnia 22 maja 2024 r. nr SKO.405.PS.767.51.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania K. K. (dalej: "Skarżący"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej: "k.p.a.") oraz art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (Dz. U z 2019 r., poz. 1507 - dalej "u.p.s.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił, że K. K. jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt ojca – D. K. w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w [...] (dalej: "DPS w [...]") od dnia 1 kwietnia 2024 r. w wysokości 1 229,47 zł miesięcznie (pkt 1) oraz zwolnił częściowo Skarżącego z odpłatności za pobyt ojca w DPS w [...] w kwocie 779,47 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2024 r. do 31 marca 2025 r. (pkt 3). Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. K., zarzucając organowi, wydanie decyzji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego co do jego sytuacji życiowej i stanu jego zdrowia. Wskazał, że przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wzięto pod uwagę okoliczności, że sam Skarżący jest osobą niepełnosprawną. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 22 maja 2024 r. nr SKO.405.PS.767.51.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości ustalił istotne okoliczności związane ze stanem zdrowia Skarżącego, jego sytuacją rodzinną i finansową dla potrzeb rozważenia możliwości zwolnienia go częściowo z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy podniósł, że zgromadzone przez organ I instancji w toku postępowania dokumenty pozwalały - wbrew stanowisku Skarżącego, na dokonanie pełnej oceny jego możliwości finansowych celem wywiązania się z nałożonego obowiązku. Ustalona miesięczna kwota płatności za pobyt ojca w DPS pozostaje w granicach jego możliwości płatniczych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył K. K. zaskarżając opisaną wyżej decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 138 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy przez organ II instancji i oparcie się jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 u.p.s. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie że Skarżący winien partycypować w kosztach opłaty za pobyt ojca w DPS w [...]; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. art 64 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Skarżący nie korzysta z dobrodziejstwa zwolnienia od opłat; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu zarówno przez organ I jak i II instancji, iż przedstawione w sprawie dowody potwierdzają, że sytuacja materialna skarżącego pozwała na partycypowanie w kosztach nałożonego na niego obowiązku. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w przedmiocie ustalenia Skarżącemu opłaty za pobyt ojca w DPS. Nie ulega wątpliwości i rację należy w tym zakresie przyznać organom, że pobyt członka rodziny w DPS jest odpłatny, a odpłatność ponosi w kolejności mieszkaniec a następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi. Zasadę odpłatności, jak również kolejność ponoszenia odpłatności statuują przepisy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. I tak na zasadzie art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia tej opłaty są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Stosownie zaś do art. 61 ust. 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. 2e. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. 2f. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W sprawie bezsporne jest, że ojciec Skarżącego D. K. od 30 kwietnia 2014 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w [...]. Bezsporne jest także to, że D. K. ponosi od 1 kwietnia 2023 r. częściową odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 1.567,91 zł. Nie jest również kwestionowane, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w [...] w okresie od 1 lutego 2024 r. do nadal wynosi 6.770,00 zł ( Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 17 stycznia 2024 r., poz. 398). Nie ulega również wątpliwości, że Skarżący nie wyraził zgody na zawarcie umowy w sprawie ponoszenie odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS w kwocie 1.529,47 zł. (oświadczenie o nie wyrażeniu zgody na podpisanie arkusza nr 2). W sprawie bezsporne jest również, że Skarżący na podstawie umowy z 1 czerwca 2023 r. ponosi opłatę za pobyt ojca w wysokość 300 zł. Zgodzić należy się z Organami, że wobec braku podstaw do zawarcia umowy co do pozostałej należności konieczne stało się ustalenie opłaty w drodze decyzji. Organy zgodnie ustaliły, że Skarżący utrzymuje się z dochodów których wysokość w marcu 2024 r. wyniosła 3.857,47 zł. Do powyższej kwoty Organ zaliczył dochód uzyskiwany z tytułu umowy o pracę w wysokości 3.224,14 zł, rentę z ZUS w kwocie 1.383,33 zł, łącznie w kwocie 4.607,47 zł, od którego to dochodu Organ odjął alimenty płacone przez Skarżącego na córkę w wysokości 750 zł. Wskazane przez Skarżącego miesięczne wydatki wyniosły łącznie kwotę 1.926,54 zł i składały się na nie wyliczone przez Skarżącego należności za: energię elektryczną, wodę, wywóz nieczystości, leki, telefon, śmiecie, opał na zimę, zakup potrzebnych rzeczy dla ojca, paliwo do samochodu. Ustalono również, że Skarżący jest współwłaścicielem mieszkania o powierzchni 50 m ², samochodu osobowego marki fiat Panda rok produkcji 2004, mieszka w domu stanowiącym własność babki, prowadząc odrębne od niej gospodarstwo domowe. Kwestią sporną w sprawie jest zwolnienie Skarżącego z części należności tj. z kwoty 779,47 zł. Skarżący wyraził bowiem wolę dopłacenia do już ponoszonej przez siebie kwoty 300 zł dodatkowych 450 zł Zgodnie z art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę lub zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Powyższy przepis ma charakter uznaniowy, tak co do samej decyzji dotyczącej zwolnienia, jak również wysokości udzielonego zwolnienia. W świetle orzecznictwa sądowego swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 64 u.p.s., jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. W sprawie o częściowe lub całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej właściwe organy dysponują więc podwójną swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia sprawy - decyzja pozytywna albo decyzja negatywna (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 2335/19, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją tej swobody jest więc możliwość odmowy zwolnienia z opłaty mimo spełnienia przesłanek określonych w art. 64 u.p.s. Przy wydawaniu tych decyzji organ kieruje się zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a., zgodnie z którym: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 7 in fine wprowadza zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Ogólnie można stwierdzić, iż powyższy przepis nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. W orzecznictwie sądowym wypowiadano się na temat relacji między interesem społecznym, a słusznym interesem strony w ten sposób, że uznawano w istocie dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony, np. w wyroku NSA z 18.01.1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996/6, s. 181, w którym stwierdzono, że: "Granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym". Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a. Zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Z kolei również niezdefiniowane pojęcie interesu społecznego, powinno zostać skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego. W szczególności organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Nie można powoływać się na abstrakcyjnie ujęty interes społeczny przy podejmowaniu negatywnych dla strony rozstrzygnięć procesowych bez udowodnienia i wyczerpującego uzasadnienia, na czym ten interes w konkretnym przypadku polega i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy proceduralnej zgodnie z wnioskiem strony (por. wyrok NSA w Warszawie z 11.06.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1, poz. 57). Luz decyzyjny organu ograniczają dwa elementy: po pierwsze konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, po drugie ogólna zasada postępowania administracyjnego, nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.) ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r. II SA/Lu 60/22 ). Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być uznana za dowolną wtedy, gdy orzekający organ ustali zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia. Zatem jeśli Organ wykaże, że przeprowadził postępowanie w sposób wyczerpujący, a następnie ocenił ten materiał uwzględniając zarówno słuszny interes Skarżącego jak również interes społeczny, nie można zarzucić nieprawidłowości. Tymczasem w sprawie Skarżący zarzuca Organowi II instancji nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji Organu I instancji. Zarzucił, że w ustaleniach tych nie uwzględniono wszystkich ponoszonych przez niego wydatków. Podniósł, że poza zasądzonymi na rzecz córki alimentami stara się zabezpieczyć jej również inne potrzeby i przyjemności jak wyjścia na pizze, lody, zakupy celem nabycia najpotrzebniejszych rzeczy, czy wypoczynku. Podał, że w poprzednim roku finansował pobyt córki [...], w kolejnym opłacił tygodniowy pobyt w [...]. Wskazał również, że jego systematyczne wizyty u ojca generują dodatkowe koszty związane z zakupem ulubionych słodyczy lub innych rzeczy, które mają poprawić mu nastrój. Podkreślił, że ustalona przez Organ sytuacja faktyczna dochodowa, majątkowa i zdrowotna jest niepewna, ponieważ jest osobą chorą, podlegającą ciągłym badaniom. Dopuszczony jest do pracy na okres od 3 do 6 miesięcy, kolejny okres pracy uzależniony jest od stanu zdrowia, co także powinno mieć wpływ na ocenę jego sytuacji. Analiza treści uzasadnienia decyzji Organu II instancji wskazuje na to, że Organ II instancji do tej argumentacji w ogóle się nie odniósł, a mogła mieć ona wpływ na ocenę możliwości dochodowych i zdolności płatnicze Skarżącego. Czyni to zasadnym podniesione w skardze zarzuty o ograniczeniu się przez Organ II instancji wyłącznie do kontroli zaskarżonej decyzji. Z uwagi na to, że podnoszone przez Skarżącego argumenty dotyczyły jego sytuacji majątkowej mogły mieć wpływ na dokonaną przez Organ ocenę. Pominięcie tych okoliczności sprawia, że nie można twierdzić, że zebrany przez Organ materiał jest wszechstronny a wyciągnięte wnioski wyczerpujące. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzje działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. Jednocześnie działając na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu ( Dz.U. z 2024 r , poz.763) z uwzględnieniem podatku od towarów i usług wyliczoną według stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług ( § 4 ust. 3 ).