II SA/Rz 909/11

z dnia 10 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.L. na akt Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie odmowy przeprowadzenia konsultacji społecznych - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. W dniu 17 sierpnia 2011 r. A.L. złożył w Radzie Miejskiej w [...] skargę kierowaną do tut. Sądu, a jej przedmiotem uczynił "uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 25 maja 2011 r. odmawiającą przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszańcami części terenu Gminy [...], dotyczących przyłączenia sołectwa B. i L. do Gminy O.". Z akt sprawy wynika, że wniosek o podjęcie uchwały w tym przedmiocie przez Radę Miejską w [...] A.L. złożył w biurze podawczym Rady Miejskiej w [...] w dniu 2 lutego 2011 r. Projekt uchwały przygotowany przez Burmistrza [...] został poddany pod głosowanie na sesji Rady Miejskiej w dniu 25 maja 2011 r. Przeciwko uchwale głosowało 11 radnych, co stanowiło wymaganą większość. Pismem z dnia 30 maja 2011 r. Rada Miejska w [...], działając przez swojego przewodniczącego, poinformowała A.L. o wyniku głosowania. W dniu 13 czerwca 2011 r. skarżący złożył w Radzie Miejskiej w [...] pismo wzywające Radę Miejską do podjęcia uchwały o sposobie przeprowadzenia konsultacji społecznych i poinformował, że jeżeli podanie nie zostanie załatwione w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego skieruje sprawę do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi A.L. podaje, że na to wezwanie do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie organu skarżący nie skierował przed wniesieniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie było nim pismo z dnia 13 czerwca 2011 r. Ponadto na sesji w dniu 25 maja 2011 r. nie podjęto żadnej uchwały, która mogłaby być przedmiotem skargi, ponieważ w głosowaniu radni nie przyjęli zaproponowanej przez Burmistrza uchwały głosując większościowo przeciwko temu projektowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto z mocy art. 3 §3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych. W świetle powyższego o dopuszczalności skargi decyduje m.in. istnienie przedmiotu zaskarżenia (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. W-wa 2008, s. 200, 205, ). Przepis art. 184 Konstytucji RP stanowi bowiem, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (wyłącznie) w zakresie określonym w ustawie. Obejmuje ona również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zakres ten, poza przepisami p.p.s.a., reguluje też ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z pózn.zm.; dalej: "u.s.g."). Rada gminy (rada miejska – art. 15 ust. 2 u.s.g.) obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego, który do zawiadomienia o jej zwołaniu obowiązany jest dołączyć porządek obrad wraz z projektami uchwał (art. 20 ust. 1 u.s.g.). Art. 14 u.s.g. stanowi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że do kreacji aktu organu kolegialnego, jakim jest chwała rady gminy, niezbędne jest uzyskanie poparcia projektu uchwały określonej większości radnych. Brak poparcia w głosowaniu dla projektu uchwały, który w niniejszej sprawie wiązał się z przeprowadzeniem konsultacji społecznych na wniosek mieszkańców, nie doprowadził do jej wykreowania w drodze aktu głosowania. Sam akt głosowania nie stanowił bowiem uchwały. W niniejszej sprawie byłby nią projekt uchwały przedstawiony przez Burmistrza [...], po uzyskaniu wymaganej większości głosów radnych Rady Miejskiej. Przepisy art. 5a) u.s.g. stanowią bowiem, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, przy czym zasady i tryb ich przeprowadzania określa uchwała rady gminy. Powinien to zatem być akt pozytywny Rady Miejskiej w [...], o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Przepis ten nie określa obowiązku po stronie rady gminy uwzględnienia każdego takiego żądania, dlatego też nie byłaby dopuszczalna skarga na bezczynność, o której mowa w art. 101a) ust. 1 u.s.g. Sądowa kontrola organów jednostek samorządu terytorialnego odbywa się m.in. za podstawie przepisów art. 101 u.s.g. Zgodnie z jego ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę taką można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). Z kolei w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, z wyłączeniem art. 52 §3 i §4 p.p.s.a. Zasady liczenia terminów do wniesienia skargi wyjaśnia natomiast uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Przepis art. 57 §1 pkt 1) p.p.s.a. wymaga, aby skarga zawierała wskazanie zaskarżonego aktu lub czynności. Brak ten, jeżeli ma charakter usuwalny, podlega uzupełnieniu w trybie art. 49 p.p.s.a. Gdy brak taki nie jest możliwy do uzupełnienia skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 §1 pkt 6) p.p.s.a. Przypadek taki występuje w niniejszej sprawie. Skoro bowiem projekt uchwały o przeprowadzeniu konsultacji nie uzyskał wymaganej większości głosów to uchwała w tym przedmiocie nie została podjęta, a dokonany został jedynie akt głosowania, który nie podlega kontroli sądu administracyjnego. To zaś świadczy o braku przedmiotu zaskarżenia. Skarżący błędnie utożsamia negatywny wynik głosowania z uchwałą rady gminy, która może stać się przedmiotem kontroli w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W tych okolicznościach nie podlega badaniu, czy skarga została wniesiona w ustawowo zakreślonym terminie i czy skarżący ma legitymację procesową wynikającą z art. 101 ust. 1 u.s.g. do jej wniesienia. Brak przedmiotu zaskarżenia wyłącza możliwość takich ocen. Niniejsze rozstrzygnięcie nie stoi na przeszkodzie skorzystania przez skarżącego z innych możliwości doprowadzenia do przeprowadzenia konsultacji społecznych, jak chociażby instytucji referendum lokalnego z inicjatywy mieszkańców, na zasadzie art. 4c) i art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 u.s.g.