II SA/Rz 91/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. C. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r., nr [...] odmawiającą M. C. ( dalej: "skarżąca") ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własność działki nr 572/1 o pow. 0,0050 ha, położonej w obrębie [...] miasta , zajętej pod ulicę J. - w ciągu drogi krajowej Nr [...] . Z decyzji i akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta , decyzją z dnia [...] października 2018r. nr: [...], odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 572/1 o pow. 0,0050 ha, położonej w obrębie [...] miasta , zajętej pod ulicę J. – w ciągu drogi krajowej Nr [...] , z powodu złożenia wniosku po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: "ustawa"). Ustalenia i wnioski organu I instancji w całości podzielił organ odwoławczy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona jako działki nr 572/1 o pow. 0,0050 ha, położona w obrębie [...] miasta przeszła, zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, co potwierdza ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] (sprostowana postanowieniem Wojewody z [...] września 2008 r. nr [...]). Wnioskiem z dnia 1 października 2018r. M.C. wystąpiła do Prezydenta Miasta o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr 572/1 o pow. 0,0050 ha, położoną w obrębie [...] miasto P.. Przytaczając treść art. 73 ust. 1 ustawy organ wskazał, że nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Stosownie zaś do art. 73 ust. 4 tej ustawy, odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Organ wyjaśnił, że termin określony w przepisie art. 73 jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a niezłożenie wniosku w tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. W sprawie kwestią bezsporną było, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr 572/1 o pow. 0,0050 ha, został złożony dopiero w październiku 2018r., a więc po upływie ustawowego terminu przewidzianego na składanie takich wniosków, przez co roszczenie o wypłatę tego odszkodowania wygasło. W skardze do Sądu skarżąca nie zgadzając się z decyzją wskazuje, że od 20 lat od spornej nieruchomości był naliczany podatek. W 2007 r. nabyła działkę w drodze dziedziczenia po ojcu i zwróciła się o dokonanie podziału i wyznaczenie granicy. W wyniku postępowania ustalono, że na drogę zabrano 0,0050 ha nie dokonując zapłaty. Nie mogła złożyć wniosku we wcześniejszym czasie gdyż granica została ustalona dopiero po 20 latach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W spawie spór dotyczy odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 572/1 o pow. 0,0050 ha w obrębie nr [...] miasta na podstawie art 73 ustawy. Zgodnie z tym przepisem: 1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3.Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W aktualnym stanie prawnym nie budzi wątpliwość kwestia zgodności zapisów powyższego przepisu z Konstytucją. Kolejnymi wyrokami Trybunał Konstytucyjny konfrontując przepis z wzorcami konstytucyjnymi nie stwierdził niezgodności. I tak: Wyrokiem z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 stwierdził, że art 73 ust. 1 i ust. 5 powołanej ustawy jest zgodny z art 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( Dz.U. z 1995 r, nr 36, poz. 175, zm.: z 1998 r. Nr 147, poz. 962) i nie jest niezgodny z art 21 ust. 1 i art 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednocześnie umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym art 73 ust. 4 tej ustawy. W wyroku tym Trybunał usprawiedliwił wprowadzenie przepisu celem, którym było "uregulowania zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych, generalne uporządkowanie stosunków własnościowych z punktu widzenia interesów publicznych, z punktu zaś widzenia interesów podmiotów wywłaszczonych - ostatecznym unormowaniem kwestii własności działek zajętych pod drogi publiczne". Podkreślił, że naruszeniu zakazu nadmiernej ingerencji, tzn. zachowania proporcji między celem i interesami wywłaszczonych właścicieli, służy instytucja odszkodowania. Umarzając z kolei postępowanie odnośnie zbadania konstytucyjności art 73 ust. 4 tej ustawy uwzględnił mającą miejsce zmianę przepisu. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podzielając widoczną, jak zaznaczył, w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, tendencję przesuwania ciężaru problematyki pozbawienia własności na płaszczyznę zasadności celu realizowanego tą drogą, stwierdził, że przewidziane w tym przepisie odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania upatrywał, w odsunięciu w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczeniu okresu dochodzenia roszczenia, braku określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wyłączeniu z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utarty własności, a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem Trybunału słuszność tego odszkodowania mierzy się nie tylko interesem podmiotu wywłaszczonego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Trybunał orzekł również, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania jest zgodna z Konstytucją. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r, sygn. akt K 43/07 stwierdził, że art 73 ust. 2 pkt 1 w zw. z art 103 ust. 2 ustawy jest zgodny z art 2 oraz art 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Wyrok ten dotyczył zasady rzetelnej legislacji, a w tym rozszerzenia ustawowego zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej gminy w równoczesnym braku wzrostu udziału w dochodach publicznych. Kolejnym wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał badał konstytucyjność przepisu art 73 ust. 4 w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art 73 ust. 3 ustawy. W wyroku tym Trybunał przesądził, że przepis ten w zakresie kontrolowanym jest zgodny z art 2, 32 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotem wątpliwości konstytucyjnych pytającego był brak powiązania przez ustawodawcę uprawnienia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości do złożenia wniosku o odszkodowanie z terminem wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji potwierdzającej wywłaszczenie. Trybunał wyjaśnił, że treść art. 73 ust. 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że własność nieruchomości, których dotyczy przepis, przeszła 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. W odróżnieniu od decyzji wywłaszczeniowych wydawanych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygnięcie wojewody na podstawie art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza w konkretnej sytuacji wywłaszczenie z mocy prawa, a więc ma charakter deklaratoryjny. Ponieważ decyzje takie stanowią wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, to wywołują skutki ex tunc, tj. od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał. Wyjaśnił, że funkcją decyzji wojewody wydawanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Jeżeli zachodzi taka potrzeba, to decyzja wojewody, na podstawie art. 73 ust. 3a przepisów wprowadzających, obejmuje także określenie granic nieruchomości. Jakkolwiek istotnie decyzja wojewody precyzuje szczegółowo przedmiot wywłaszczenia, to jednak okoliczność ta nie przesądza, że jej wydanie stanowi warunek złożenia wniosku o odszkodowanie. Skoro nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to również od tego dnia powstało prawo do żądania odszkodowania. Potwierdzenie wywłaszczenia w drodze decyzji wojewody ma więc jedynie charakter dowodowy. Brak tej decyzji nie stanowi przeszkody do złożenia wniosku odszkodowawczego przez byłego właściciela, natomiast zgłoszenie wniosku stanowiło w konkretnej sytuacji podstawę wszczęcia przez wojewodę postępowania w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia z mocy art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. W uzasadnieniu do wyroku z dnia 19 maja 2011r ., sygn. akt K 20/09 stwierdzającego zgodność art 73 ust.4 z art 21 ust. 2 w zw. z art 31 ust. 3 oraz art 2 Konstytucji, Trybunał orzekł, że przepis art 73 ust. 4 ustawy odpowiada konstytucyjnemu wymogowi określoności. Pozwala bowiem ustalić, w którym momencie dochodzi do przejścia własności z mocy prawa na podmiot "publicznoprawny" "za odszkodowaniem"- odjęcie własności nieruchomości; uprawnionemu przyznaje roszczenie, które nie ma charakteru skonkretyzowanego przedmiotowo, konkretyzacja mogła nastąpić jedynie po wydaniu decyzji wojewody; przesuwa w czasie zaspokojenie wierzytelności przysługującej uprawnionemu z tytułu wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09, że obrót nieruchomościami objętymi art 73 ust. 1 ustawy , dokonywany przez wywłaszczonych, którzy legitymowali się wpisem w księdze wieczystej, nie może prowadzić do sytuacji, w której postępujący zgodnie z prawem i w zaufaniu do ksiąg wieczystych nabywcy- doznając uszczerbku w swoich dobrach prawnie chronionych – zostaliby pozbawieni ochrony prawnej, a ich konstytucyjne prawa stałyby się iluzoryczne. W niniejszej sprawie Wojewoda decyzją z dnia 12 sierpnia 2008 r., nr G.IX-7752/12/08 działając na podstawie art 73 ust. 1,3, 3a i art 103 ust. 1 ustawy oraz art 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stwierdził, że Skarb Państwa nabył z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, prawo własności nieruchomości położonej w obrębie 202 miasta , oznaczonej jako działka nr 572/1 stanowiąca własność M. N. ( aktualnie C.). Następnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Wojewoda stwierdził, że Gmina Miejska [...] nabyła z dniem 24 listopada 2012 r. z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości Skarbu Państwa, położonych w obrębie [...] miasta , m.in. działki oznaczonej nr 572/1. Wniosek o wypłatę odszkodowania z tego tytułu w dniu 1 października 2018 r. złożyła M.C.. Odmawiając ustalenia odszkodowania dla M.C. organ I instancji stwierdził, a organ odwoławczy się z tym zgodził, że warunkiem skorzystania przez skarżącą z prawa do odszkodowania było złożenie wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., a takiego wniosku skarżąca nie składała. Przeprowadzona przez Sąd analiza treści art 73 i wydanych na jego podstawie orzeczeń trybunalskich nie daje jakichkolwiek podstaw do podważenia stanowiska, że nie złożenie wniosku we wskazanym terminie powoduje wygaśnięcie prawa do żądania tego odszkodowania i to niezależnie od daty wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa danej nieruchomości, która jak wyraźnie stwierdzono w powołanych przez Sąd wyrokach miała wyłącznie charakter deklaratoryjny, dowodowy - potwierdzała jedynie, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa nabył prawo własności określonej nieruchomości. W sprawie nie można jednak z całą pewnością stwierdzić, że wniosek taki nie został złożony. Organy zaprzeczyły jedynie, że wniosku takiego nie złożyła sama skarżąca. Tymczasem skarżąca zarówno w skardze, jak i w odwołaniu podnosiła, że nieruchomość z tytułu wywłaszczenia której domaga się odszkodowania stanowiła poprzednio własność jej ojca J.D., po którym na podstawie testamentu notarialnego nabyła spadek w całości – postanowienie SR w [...] z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt [....]. Prawo własności zostało ujawnione w KW [....]. Jak podała ojciec przez okres 20 lat nie mógł uzyskać od Urzędu Miasta ustalenia granicy. Granica została ustalona dopiero w 2008 r., a więc trzy lata po upływie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. Z powołanych orzeczeń Trybunału, w tym wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 wynika, że legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie jest właściciel ujawniony w księdze wieczystej, który prawo do nieruchomości nabył przed wydaniem decyzji potwierdzającej wywłaszczenie. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości istnienie po stronie M.C. interesu prawnego w złożeniu wniosku o odszkodowanie, którego powodzenie niewątpliwie zależało od złożenia tego wniosku w przewidzianym prawem terminie przez jej poprzednika prawnego – ojca J.D.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 911/17: "istotne dla sprawy jest jedynie to, czy poprzednik prawny skarżącej składał stosowny wniosek w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. ( podobnie NSA w wyroku z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 328/14). Podobnie w wyroku z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1660/10: "nowonabywca na mocy ustawy uzyskał wszelkie roszczenia służące zbywcy podobnie jak spadkobiercy właściciela, gdyż nie ma podstaw do wyłączenia prawa do odszkodowania z masy spadkowej". ( wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bzie Orzeczeń i Informacji o Sprawie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odmawiając ustalenia odszkodowania ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że to M.C. nie składała wniosku. Organ nie wyjaśnił, czy takiego wniosku nie złożył poprzednik prawny skarżącej – J. D. Z kierowanych do organu przez skarżącą pism wynika, że od 1999 r. ojciec skarżącej prowadził postępowanie zmierzające do dokonania podziału spornej nieruchomości, kierując do organu liczne pisma. W świetle powyższego dla ostatecznego, pewnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania konieczne jest stwierdzenie, że również ojciec skarżącej nie złożył w ustawowo przewidzianym do tego terminie wniosku o odszkodowanie. Z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy Sąd uznał za uzasadnione uchylenie również decyzji organu I instancji na podstawie art 135 P.p.s.a. Dopiero wykluczenie powyższego uzasadniać będzie treść poprzednio wydanych przez organ rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art 200 i 205 § 1 P.p.s.a.