II SA/Rz 915/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi U. i L. W. oraz M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 915/06 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...].11.2003., Nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2003 r., Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy murowanego garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr ewid. 184 położonej w D. przy ul. [...] i odmówił uwzględnienia wniosku M. W. z dnia 14.12.2002 r. o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynków bezprawnie wybudowanych przez A. D. na działce nr ewid. 184 położonej w D. przy ul. [...] w części dotyczącej murowanego garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego. Wskazaną decyzję wydał na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. nr 38, poz. 229, z późn. zm./ oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji przytoczył, że M. W. w podaniu z dnia 14.12.2002 r. wniesionym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego żądał nakazania A. D. dokonać rozbiórki budynków bezprawnie wybudowanych na działce nr 184, położonej w D. przy ul. [...] i o doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji decyzją z dnia [...].09.2003 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy murowanego garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr 184 w D. przy ulicy [...]. Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodzili się U. i L. W. i w odwołaniu zarzucili, że D. nie powinni być uznani za strony postępowania administracyjnego, a ponadto zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy, badając ponownie sprawę ustalił, że na działce nr 184 w D. istnieje murowany budynek mieszkalny o wymiarach 10,55 x 9,70 m i dobudowany do niego murowany budynek garażu. Przedmiotem postępowania jest murowany garaż o wymiarach 9,50 x 3,80 dobudowany do budynku mieszkalnego. Inwestorem samowolnie realizowanej przed 1.01.1995 r. budowy garażu był A. D. Decyzją z dnia [...].05.1992 r., Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w D. zatwierdził plan realizacyjny pod względem urbanistyczno-architektoniczym objęty załącznikiem nr 1 i udzielił A. D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie garażu według opracowania indywidualnego. Stosownie do art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1997 r., przymusowej rozbiórce podlegają obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, jeżeli znajdują się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę, albo przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę, albo powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Budowa garażu została zalegalizowana na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r., zatem brak jest przesłanek do wydania nakazu rozbiórki garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego. Garaż będący przedmiotem postępowania istnieje, więc postępowanie w sprawie garażu nie stało się bezprzedmiotowe. Z uwagi na to, że nie zachodzą w sprawie okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r. należało odmówić uwzględnienia wniosku z dnia 14.12.2002 r. z powodu braku przesłanek do uwzględnienia żądania nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzją z dnia [...].08.2003 r., Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia [...].05.1992 r., Nr [...] udzielającej A. D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie garażu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. A. D. był inwestorem wybudowanego garażu, zaś z dniem 21.09.1990 r. wraz ze S. D. stali się przez zasiedzenie właścicielami działki nr 184, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w D. z dnia 27.02.2003 r., sygn. akt [...]. Pomimo trwającego w dalszym ciągu sporu o własność w/w działki nie można S. D. odmówić prawa uczestnictwa w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zawartą w jednym piśmie wnieśli U. i L. W. oraz M. W. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, albo o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Zarzucili, że została ona wydana z obrazą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem przepis ten "dopuszcza uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a po wyrazie "albo" inne rozstrzygnięcia. Ponieważ rozstrzygnięto, że została decyzja uchylona w całości, to inne rozstrzygnięcia są niedopuszczalne. Ponadto organ odwoławczy winien uwzględnić prawo stron, wynikające z art. 139 k.p.a. Państwo W. U., L. i M. wspólnie wystąpili o usunięcie samowoli budowlanej z nieruchomości będącej w ich władaniu". Zarzucili też, że ustalenie faktyczne organu, że D. z dniem 21.09.1999 r. stali się właścicielami przedmiotowej działki jest fałszywe i jest rażąco sprzeczne z przepisami polskiego prawa. Wyjaśnili, że właścicielką działki, na której jest umiejscowiony garaż jest U. W., która aktem darowizny przekazała nieruchomość synowi M. L. W. jest mężem U. W., zatem z tytułu pośredniego ma przymiot strony postępowania. A. D. wykorzystując urzędowe poświadczenie nieprawdy, co do tytułu własności nieruchomości, uzyskał w kolejnych wyłudzeniach decyzję budowlaną i poniósł znaczne nakłady inwestycyjne. A. D. uzyskał akt nadania ziemi do tego samego gruntu, na który akt nadania ziemi uzyskała rodzina W. kilka lat wcześniej. Prawo do gruntu nadane takim aktem rodzinie W. nigdy nie było wzruszone, uchylone lub unieważnione w drodze administracyjnej; natomiast dokument nadający prawo do przedmiotowej działki na rzecz A. D. został wykluczony z obiegu prawnego przez Sąd Okręgowy w T. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga M. W. oraz U. i L. W. zasługuje na uwzględnienie, ale głównie z przyczyn innych niż w niej podano. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem i przy tej kontroli nie jest związany granicami skargi, czyli ma obowiązek brać pod uwagę również naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Zaskarżona decyzja została wydana na tle następującego stanu faktycznego: W podaniu z dnia 14.12.2002 r. M. W. żądał wydania decyzji nakazującej A. D. dokonać rozbiórki budynków umiejscowionych na działce nr 184, położonej w D. przy ul. [...] i twierdził, że jest właścicielem tej działki, a budynki zostały postawione bezprawnie. W dniu 3.03.2003 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pełnomocnictwo, w którym M. W. umocował swojego ojca L. W. do reprezentowania go w postępowaniu w sprawach dotyczących zabudowy działki nr 184 /k. 23 akt adm. organu I instancji/. Decyzją z dnia [...].02.2003 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie legalności budynków i urządzeń znajdujących się na działce nr 184. W uzasadnieniu decyzji m. innymi podał, że na działce nr 184 znajduje się budynek mieszkalny murowany i dobudowany do niego garaż o wymiarach 9,50 x 3,80 m oraz przyłącza wodociągowe, gazowe i kanalizacji sanitarnej. Na skutek odwołania M. W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...].05.2003 r., Nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji z dnia [...].02.2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego /k. 24 akt adm. I instancji/. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozdzielić do odrębnego postępowania sprawy każdego obiektu budowlanego i oznaczyć te sprawy odrębnie oraz zgromadzić materiał dowodowy dla każdego obiektu w odrębnych aktach. Organ I instancji uwzględnił wymienioną wskazówkę i w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 4.07.2003 r., Nr sprawy [...] wskazał, iż przedmiotem tej sprawy jest budynek garażowy dobudowany do budynku mieszkalnego. Ustalił, że stronami postępowania oprócz wnioskodawcy są właściciele nieruchomości graniczących z działką nr 184, a to: S. i A. D., A. i H. W., A. i S. E., D. W., D. Z. i Gmina Miasto D. /k. 40 akt adm. I instancji/. Decyzją z dnia [...].09.2003 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy garażu murowanego dobudowanego do budynku mieszkalnego, położonego w D. przy ul. [...] na działce nr 184. W motywach decyzji powołał się na decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].05.1992 r., Nr [...] /k. 15 akt adm. I instancji/ zatwierdzającą plan realizacyjny pod względem urbanistyczno-architektonicznym i udzielającą A. D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie garażu /dobudowanego do budynku mieszkalnego/ według opracowania indywidualnego o pow. zabudowy 36,10 m2, pow. użytkowej 29,60 m2 i kubaturze 110 m3. W aktach administracyjnych organu I instancji /k. 32/ znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w D. z dnia 27.02.2003 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że A. D. i S. D. stali się z dniem 21.09.1990 r. przez zasiedzenie na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej właścicielami działki nr 184 o pow. 0,1658 ha położonej w D. objętej Kw nr [...] w miejsce U. W. Na postanowieniu tym nie ma klauzuli o prawomocności. Przed wydaniem postanowienia o zasiedzeniu, prawo własności do działek nr 1306/3 /obecnie nr 184/ było wpisane w Kw [...] na rzecz U. W. i wynika to z postanowienia Sądu Rejonowego w D. z dnia 31.12.2002 r. i Sądu Okręgowego w R. z dnia 18.03.2003 r., sygn. akt [...]. Umową darowizny z dnia 25.02.1999 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego przez notariusza J. K. /D./ Rep. [...], U. W. działkę nr 184 podarowała synowi M. W. Na wniosek U. W. toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].05.1992 r., Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej A. D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...].08.2003 r., Nr [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego /k. 44 akt adm. organu I instancji/. Od powołanej już decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2003 r., Nr [...] odwołali się M. W. oraz U. i L. W. /k. 9 akt adm. organu II instancji/. Postanowieniem z dnia [...].11.2003 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził, że odwołanie M. W. od decyzji organu I instancji z dnia [...].09.2003 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Także w dniu [...].11.2003 r. została wydana zaskarżona decyzja Nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 7.06.2005 r., sygn. akt II SA/Rz 2/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę M. W. i uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2003 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przed wniesieniem skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2003 r., Nr [...], skarżący M. W. oraz U. i L. W. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...].11.2003 r. Z tego powodu, Sąd stosownie do art. 56 p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania nadzwyczajnego /k. 46-48 akt sądowych/. Ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...].05.2004 r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2003 r., nr [...]/k. 72 oraz 74-75 akt sądowych/. Przedstawiony stan faktyczny spawy, Sąd ustalił na podstawie akt administracyjnych organu I i II instancji. Dowody uzupełniające znajdują się w aktach sądowych /k. 18, 22, 27, 29-30, 67, 72, 74-75 i 78/. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 129 § 2 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., które to naruszenie dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a jeżeli decyzja została doręczona stronie i jej pełnomocnikowi, to wówczas termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi /por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6.01.1999 r., III RN 95/98 – OSNAP Nr 21/1999, poz. 672/. W postępowaniu przed organem I instancji M. W. był reprezentowany przez pełnomocnika L. W. /k. 23 akt adm. I instancji/. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia [...].09.2003 r. doręczył: 1) stronie, tj. M.W. w dniu 2.10.2003 r., 2) L. W /pełn. M. W. i równocześnie strona postępowania/ w dniu 3.10.2003 r. /k. 46 akt adm. organu I instancji/. W takiej sytuacji termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi M. W.. Tak liczony termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 17.10.2003 r. /piątek/. Odwołanie wniesione przez M. W. oraz U. i L. W. zostało złożone w siedzibie organu I instancji w dniu 17.10.2003 r., czyli w ustawowym terminie /k. 9 akt adm. organu II instancji/. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien rozpatrzyć odwołanie M. W. pod względem merytorycznym, a nie formalnym. Oznacza to, że nierozpatrzenie odwołania M. W.nastąpiło bez jego winy, zatem uchybienie procesowe organu daje podstawę do wznowienia postępowania i tym samym stanowi podstawę do uwzględnienia jego skargi w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji /art. 145 § 1 pkt 1 lit. b – p.p.s.a./. Ubocznie należy zasygnalizować, że organ odwoławczy po wydaniu ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez jednego z odwołujących się powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji, zaś w przypadku wniesienia skargi na takie postanowienie powinien zawiesić postępowanie odwoławcze /art. 97 pkt 4 k.p.a./ do czasu uprawomocnienia się takiego postanowienia. Organ odwoławczy naruszył również art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, czy decyzja Wojewody z dnia [...].08.2003 r., Nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia [...].05.1992 r., Nr [...] jest ostateczna i prawomocna. Wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie w sprawie, bo może decydować o legalizacji budowy garażu /art. 36 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane, Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm./. Poruszona kwestia wywołuje wątpliwości z tej racji, że w aktach Wojewody znajduje się odwołanie M. W. oraz U. i L. W. od wskazanej decyzji z dnia [...].08.2003 r., Nr [...]. Nie ma natomiast decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazane uchybienia procesowe Sąd uwzględnił z urzędu /art. 134 § 1 p.p.s.a./. Zasadny jest również zarzut podniesiony w skardze, że orzekające organy nie wyjaśniły, czy postanowienie Sądu Rejonowego w D. z dnia 27.02.2003 r., sygn. akt [...] stwierdzające zasiedzenie działki nr 184 na rzecz S. i A. D. jest prawomocne, bowiem nie ma na nim takiej klauzuli. Pozostałe zarzuty podniesione we wspólnej skardze nie mają uzasadnionych podstaw prawnych. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżący opierali na założeniu, że skoro powołany przepis "dopuszcza uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a po wyrazie "albo" inne rozstrzygnięcia. Ponieważ rozstrzygnięto, że została decyzja uchylona w całości to inne rozstrzygnięcia są niedopuszczalne". Przytoczony sposób rozumienia tego przepisu, nie da się pogodzić z jego treścią. Otóż przepis ten stanowi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. Przepis ten składa się z dwóch członów połączonych spójnikiem "i", zatem jeżeli organ odwoławczy uchyla w całości albo w części zaskarżoną decyzję to obowiązany jest w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Oznacza to, że decyduje tutaj spójnik "i", a nie wyraz "albo". Wyraz "albo" jedynie wskazuje, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji także w części. Drugi zarzut wyrażony w akapicie: "Ponadto organ odwoławczy winien uwzględnić prawo stron, wynikające z art. 139 k.p.a. Państwo W. U., L. i M. wspólnie wystąpili o usunięcie samowoli budowlanej z nieruchomości będącej w ich władaniu". Art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przedstawiony akapit na kanwie tego przepisu jest niezrozumiały. Przypuszczalnie skarżącym chodzi tu o to, że skoro odwołanie było wspólne, zatem w takiej sytuacji organ powinien również rozpatrzyć merytorycznie odwołanie M. W. Kwestia związana z odwołaniem M. W. została przez Sąd uwzględniona, ale na tle innej podstawy prawnej przedstawionej w części rezulutywnej uzasadnienia. Biorąc pod uwagę omówione naruszenia prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c – p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem skarżący stosownie do art. 210 § 1 p.p.s.a., nie złożyli wniosku o przyznanie im od organu poniesionych kosztów postępowania sądowego. O treści powołanego przepisu byli pouczeni /k. 13/2 i 14/2 akt sądowych/. Skarga została wniesiona do Sądu w styczniu 2004 r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni n/w wskazówki: – ponownie rozpatrzy odwołanie U i L. W., a także M. W., – zbada, czy decyzja Wojewody z dnia [...].08.2003 r., Nr [...] jest prawomocna z jednoczesnym wyjaśnieniem w jaki sposób zostało załatwione odwołanie od tej decyzji i czy w tej sprawie orzekały sądy administracyjne, – zbada, czy postanowienie Sądu Rejonowego w D. z dnia 27.02.2003 r., sygn. akt [...] stwierdzające zasiedzenie działki nr 184 jest prawomocne. Po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym kierunku oceni ten materiał na tle stosownych przepisów prawa budowlanego z 1974 roku.