II SA/Rz 92/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2005 r. nr [...] odmawiającej przyznania zaliczki alimentacyjnej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].10.2006 r. /[...]/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm./, po rozpoznaniu wniosku U. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].09.2006 r. /[...]/ o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2005 r./[...]/ odmawiającej przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej na syna M. S.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...].10.2005 r. /[...]/ nie przyznał wnioskodawczyni U. S. prawa do zaliczki alimentacyjnej na syna M. S., gdyż dochód netto w 2004 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł 712,56 zł i tym samym przekroczył tzw. kryterium dochodowe. Podał przy tym, że wnioskodawczyni przebywa na zasiłku chorobowym, który wypłaca ZUS. Pobieranie zasiłku chorobowego nie jest utratą dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W złożonym w dniu 23.06.2006 r. wniosku U. S., powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., domagała się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...].10.2005 r. /[...]/. Uzasadniając wniosek wskazała, że organ I instancji obliczając kwotę dochodu rodziny uprawniającą do otrzymania wnioskowanych świadczeń nie dokonał pomniejszenia kwoty dochodu uzyskanego przez jej rodzinę w 2004 r. o dochód utracony z powodu utraty zatrudnienia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa z dochodu rodziny uzyskanego w 2004 r. należy wyłączyć dochód utracony przez nią w związku z rozwiązaniem umowy o pracę. Dochodu z tytułu zasiłku chorobowego nie uwzględnia się w dochodzie rodziny, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych nabycie prawa do zasiłku chorobowego nie stanowi uzyskania dochodu. Po przeprowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].09.2006 r. /[...]/ odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez U. S. decyzji. Organ orzekający uznał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2005 r. /[...]/, bowiem nie doszło do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Pismem z dnia 2.10.2006 r. U. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wydaną w dniu [...].09.2006 r. /[...]/. Stwierdziła, że ustawa o świadczeniach rodzinnych wymienia enumeratywnie okoliczności, z którymi wiąże utratę dochodu oraz uzyskanie dochodu i nie można w jakikolwiek inny sposób interpretować kiedy nie występuje utrata dochodu. W jej przypadku został spełniony warunek zawarty w hipotezie normy prawnej art. 5 ust. 4 powyższej ustawy. W ocenie U. S. przy wydaniu decyzji z dnia [...].10.2005 r. /[...]/ dopuszczono się rażącego naruszenia ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992/ oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne /Dz. U. Nr 116, poz. 976, ze zm./, czego przykładem jest, że nie stwierdzono utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia – rażące naruszenie art. 3 pkt 23 cyt. ustawy, nie dokonano pomniejszenia dochodu rodziny o dochód utracony – rażące naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy w zw. z § 17 ust. w/w rozporządzenia, stwierdzono powiększenie dochodu rodziny o zasiłek chorobowy pobierany przez nią w 2005 r. – rażące naruszenie art. 5 ust. 4a i art. 3 pkt 23 ustawy. Analizując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podzieliło pogląd organu I instancji, że w sytuacji gdy U. S. utraciła zatrudnienie z dniem 1.05.2005 r. i od dnia 1.06.2005 r. zaczęła otrzymywać zasiłek chorobowy nie może być mowy o utracie dochodu. Wbrew jej twierdzeniom, iż brzmienie art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych całkowicie wyklucza zaliczenie zasiłku chorobowego jako uzyskanie dochodu, zarówno ujęcie zasiłku chorobowego jako dochodu w art. 3 pkt 1c powyższej ustawy oraz użycie przez ustawodawcę w art. 3 pkt 24 zwrotu "uzyskanie dochodu może" /nie zamykającego listy przyczyn/ uzasadnia przyjęcie tezy, iż otrzymywanie zasiłku chorobowego jest traktowane jako dochód. Ponadto zgodnie z orzecznictwem NSA /wyrok z dnia 21.11.1994 r., III SA 388/94/ i WSA w Rzeszowie /wyrok z dnia 25.07.2006 r., II SA/Rz 116/06 i z dnia 11.10.2006 r., II SA/Rz 114/06/ za naruszenie prawa uznaje się naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawnej. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, tzn. gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Biorąc powyższe pod uwagę organ orzekający postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. U. S. wniosła na opisaną decyzję z dnia [...].10.2006 r. /[...]/ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].10.2005 r. /[...]/ Prezydenta Miasta o odmowie przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej na syna M. S.. Uzasadniając skargę U. S. w obszernym zakresie ponowiła dotychczasową argumentację – przedstawioną już we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].10.2005 r. /[...]/ i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – mającą przemawiać za rażącym naruszeniem prawa przy wydawaniu w/w decyzji. Wskazane w tychże wnioskach przykłady rażącego naruszenia prawa mają, zdaniem skarżącej, charakter "rażącego", gdyż wbrew przesłance polegającej na "utracie zatrudnienia" występującej w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wykonano nakazu określonego w art. 5 ust. 4 w/w ustawy i wbrew przesłankom wymienionym enumeratywnie w art. 3 pkt 24 w/w ustawy "kreatywnie" zastosowano kolejną przesłankę polegającą na "uzyskaniu zasiłku chorobowego", co w konsekwencji doprowadziło do wykonania nakazu określonego w art. 5 ust. 4a tej ustawy. W związku z wykonaniem w/w nakazu odmówiono przyznania "zaliczki alimentacyjnej" naruszając słuszny interes strony. Nadto, zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a., bowiem znacznie przekroczono maksymalny miesięczny termin, w którym organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające sprawę w postępowaniu odwoławczym. Natomiast czytając uzasadnienie zaskarżonej decyzji doszła do przekonania, że SKO rozpatrując jej sprawę "pracowało na jakiejś innej ustawie o świadczeniach rodzinnych niż powszechnie obowiązująca". Argumentem zaś przemawiającym za takim przekonaniem jest zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, iż treść art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na przyjęcie interpretacji rozszerzającej możliwości "uzyskania dochodu". Zwróciła przy tym uwagę, że art. 3 pkt 24 powyższej ustawy nie zawiera w swej treści terminu "może" i dlatego uważa, że przepis ten zamyka listę przyczyn powodujących uzyskanie dochodu /nie ma na niej "uzyskania zasiłku chorobowego"/. Treść powyższego przepisu jest niezmienna co najmniej od dnia, w którym złożyła wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na syna M. S. Nadto skarżąca wskazała, że ustawodawca nakazuje stosowanie art. 3 pkt 1 /a, b, c/ w/w ustawy – odnoszącego się generalnie do dochodu – przy obliczaniu "dochodu rodziny" uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a w jej przypadku jest to rok 2004 r. Natomiast, jeżeli w okresie zasiłkowym /w jej przypadku jest rok 2005/ występują zmiany związane z utratą lub uzyskaniem dochodu ściśle wyszczególnione w art. 3 pkt 23 i 24 w/w ustawy ustawodawca nakazuje w zależności, czy mamy do czynienia z sytuacją utraty dochodu lub uzyskania dochodu, stosować art. 5 ust. 4 lub 4a w/w ustawy. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że wniesienie skargi okazało się konieczne, a jej żądania są w pełni uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych do jej uwzględnienia i dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...].09.2006 r. /[...]/, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2005 r. /[...]/ o odmowie przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej na syna M. S. Niespornym jest, że przedmiotem sprawy załatwionej wymienioną ostatnio decyzją z dnia [...].10.2005 r. była kwestia przyznania zaliczki alimentacyjnej na syna skarżącej M. S.. Sprawę tę reguluje ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej /Dz. U. Nr 164, poz. 1366, ze zm./, która ustanawia pewne kryteria, uzależniając od ich spełnienia warunki do nabycia prawa do powyższego świadczenia. Jednym z tych warunków jest spełnienie tzw. kryterium dochodowego. W myśl art. 7 ust. 2 powyższej ustawy zaliczka alimentacyjna przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł. Natomiast art. 18 ust. 2 cyt. ustawy nakazuje w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosować odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą. Będą one więc miały zastosowanie m. innymi przy ustalaniu dochodu uprawniającego do zaliczki alimentacyjnej. W chwili składania wniosku rodzinę skarżącej tworzyły dwie osoby – sama skarżąca i jej syn M. S. Jest także niespornym, że U. S. była zatrudniona w L. A. /E./ POLAND Sp. z o.o. do dnia 31.05.2005 r. W roku podatkowym 2004 skarżąca uzyskała dochód w wysokości 24.561,98 zł opodatkowany w kwocie 1165,90 zł, przy składkach na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 1660,88 zł oraz na ubezpieczenie społeczne w kwocie 4633,62 zł. W decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2005 r. ustalono, że dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę wyniósł 712,56 zł i organ ten skonkludował, że nie jest spełnione kryterium dochodowe, uzależniające prawo do zaliczki alimentacyjnej. Stwierdził też, że U. S. obecnie przebywa na zasiłku chorobowym – wypłaca go ZUS, zasiłek chorobowy nie jest utratą dochodu. Taki pogląd podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podnosząc zarazem, że użycie w art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm./ zwrotu "uzyskanie dochodu może" uzasadnia przyjęcie tezy, iż otrzymywanie zasiłku chorobowego jest traktowane jako dochód /art. 3 pkt 1c tej ustawy/. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...].09.2006 r. /[...]/, wydane w tzw. trybie nadzwyczajnym weryfikacji decyzji – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie odpowiadają prawu. Kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269/. Otóż odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej we wniosku skarżącej z dnia 23.06.2006 r., tj. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2005 r. /[...]/, organ orzekający /SKO / w obszernym zakresie powołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia "rażącego naruszenia prawa", występującego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd w obecnym składzie, co do zasady podziela poglądy przedstawione w cytowanych orzeczeniach sądowych. Nie oznacza to jednak, że uzasadnienie wydanych przez niego decyzji jest prawidłowe. Wyciągnięty bowiem przez organ orzekający wniosek, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...].10.2005 r., a jedynie do rozbieżności w wykładni, nie został w istocie rzeczy poparty stosowaną argumentacją. Chodzi przede wszystkim o to, że nie zostało przez niego wykazane, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – a odwołanie się do niego stanowiło zasadniczy element uzasadnienia decyzji tego organu – prezentowane są rozbieżne poglądy dotyczące stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności też co do rozumienia pojęć "uzyskanie dochodu" i "utrata dochodu", a w konsekwencji również nie zostało wyjaśnione dlaczego jeden z tych "rozbieżnych" poglądów uznał za słuszny, innemu zaś odmówił posiadania takiego waloru. Z tej przyczyny decyzje te nie spełniają warunku prawidłowego uzasadnienia, naruszając dyspozycję art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis ustanawia zasadę ogólną postępowania, tj. zasadę przekonywania o słuszności przesłanek działania /wyrażającą się w wyjaśnieniu stronie w jakim zakresie żądanie jej jest zgodne z prawem, a w jakim poza prawo wykracza/, która powinna znaleźć odzwierciedlenie przede wszystkim w prawidłowym uzasadnieniu decyzji administracyjnej /czyli spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a./. Nie mogło zyskać akceptacji Sądu także wyrażone przez organ orzekający /SKO/ stanowisko, jakoby ujęcie zasiłku chorobowego jako dochodu z art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz użycie przez ustawodawcę w art. 3 pkt 24 tej ustawy zwrotu "uzyskanie dochodu może" uzasadniało przyjęcie tezy, że otrzymywanie zasiłku chorobowego jest traktowane jako dochód. Organ ten w pełni zaaprobował pogląd Prezydenta Miasta wyrażony w decyzji z dnia [...].10.2005 r., iż w sytuacji skarżącej – która z dniem 31.05.2005 r. utraciła zatrudnienie i do dnia 1.06.2005 r. otrzymuje zasiłek chorobowy – nie może być mowy o utracie dochodu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na błędne – a zarazem wypaczające istotę – zacytowanie w zaskarżonej decyzji definicji pojęcia "uzyskania dochodu", tj. poprzez zamieszczenie w nim /cytacie/ wyrazu "może", który nie mieści się w treści powyższej definicji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera definicję "uzyskania dochodu", wskazując w art. 3 pkt 24, że oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) uzyskaniem całości lub części zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. Trzeba przy tym podkreślić, że konstrukcja przyjęta w definicji pojęcia "uzyskanie dochodu" /wyliczenie zamknięte/ wyklucza zakwalifikowanie do tego pojęcia innych niż wymienione w niej przypadki uzyskania dochodu. Stąd też pozostaje w sprzeczności z tą definicją dokonane w zaskarżonej decyzji zakwalifikowanie zasiłku chorobowego, co – w trafnej ocenie skarżącej – skutkowało nieprawidłowym zwiększeniem dochodu jej rodziny. Tym samym też naruszeniem normy art. 5 ust. 4a cyt. ustawy. Organ orzekający /SKO/ nie wziął też pod uwagę unormowania zawartego w art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie ulega wątpliwości, że na taką potrzebę wskazywała skarżąca zarówno we wniosku z dnia 23.06.2006 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wspomniany przepis art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nakazywał w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego /więc również prawo do zaliczki alimentacyjnej/ ustalać na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o dochód utracony. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera definicję "utraty dochodu", wskazując w art. 3 pkt 23, że jest to utrata dochodu spowodowana: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratę zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Niespornym jest, że U. S. utraciła w 2005 r. zatrudnienie, bowiem została z nią rozwiązana umowa o pracę /31.05.2005 r./ i od dnia 1.06.2005 r. pobierała zasiłek chorobowy /w tym też w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej/. Przyjęcie zatem w rzeczywistości przez organ orzekający, iż posiadając prawo do zasiłku chorobowego nie można było stosować normy art. 5 ust. 4 cyt. ustawy, stanowi jej naruszenie w związku z definicją utraty dochodu zawartą w art. 3 pkt 23 tej ustawy, skoro w przepisie tym nie wskazywano w żadnej mierze na kwestię posiadania zasiłku chorobowego. Z tych wszystkich względów, uznając że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...].09.2006 r. /[...]/ zapadły z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./, Sąd uwzględnił skargę uchylając powyższe decyzje. Rzeczą organu /SKO/ będzie rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia [...].06.2006 r. i wydanie stosownej decyzji, uwzględniającej stanowisko Sądu wynikające z powyższych rozważań.