II SA/Rz 920/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Jerzy Solarski Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. P. i K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] , wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymujace w mocy postanowienie Prezydenta z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami i handlem" na działce nr 31/1 obr. 210 przy ulicy G. w R. wraz z przyłączami, do dnia 21 maja 2008 r. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, iż wnioskiem z dnia [...].05.2007 r. (data wpływu) K. P. i A. P., działając przez pełnomocnika J. P. wystąpiły o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Prezydent zawiesił postępowanie wszczęte wnioskiem K. i A. P. do dnia 21 maja 2008 r., wyjaśniając, iż wnioskowana inwestycja położona jest na terenie objętym uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...].08.2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "[...]" w R. W toku postępowania zwrócono się do Biura Rozwoju Miasta R. o wydanie opinii w sprawie zgodności wnioskowanego zamierzenia z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi stwierdzono, iż wnioskowana inwestycja koliduje z terenami przeznaczonymi w projekcie planu pod cele publiczne. Część działki wnioskowanej pod zabudowę w projekcie planu przeznaczona jest pod publiczną ulicę lokalną, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. Droga ta łącząca ulice S. i K. ma umożliwić dojazd autobusów komunikacji miejskiej do centrum osiedla, a nie ma możliwości zastąpienia przez przedmiotową działkę odcinka ulicy innym rozwiązaniem. Ponadto zachodni skraj działki przeznaczony jest pod publiczną ulicę lokalną – tj. rozbudowę istniejącej ul. G. Wskazano nadto, iż przebieg ww. dróg publicznych został ustalony w obowiązujących na tym terenie planach miejscowych tj.: Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. oraz Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla D. W oparciu o te ustalenia wydano decyzje administracyjne i zrealizowano część zabudowy i zagospodarowania terenu. Utrzymanie ciągłości przyjętych rozwiązań programowo – przestrzennych niezbędne jest dla prawidłowego funkcjonowania osiedla D. W ocenie organu ustalenie warunków zabudowy na wnioskowaną inwestycję przed uchwaleniem opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego kolidowałoby z interesem społecznym. Dlatego zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, zasadnym stało się zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. K. P. i A. P. wniosły zażalenie na wyżej powołane postanowienie domagając się jego uchylenia i nakazania wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wniosek składających zażalenie z [...].05.2007 r. o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji, jest kolejnym z wielu wcześniej składanych a załatwianych przez organy miasta odmownie. Od czasu uchwalenia uchwały nr [...] z dnia [...].08.2004 r. oczekują na uchwalenie planu miejscowego, nie podejmując jakichkolwiek decyzji i działań w celu wykorzystania posiadanego przez nie gruntu. Od lipca 1992 r. sprzeciwiano się wnioskom żalących w sprawie inwestycyjnego zagospodarowania działki, podczas gdy ich działka otoczona jest dookoła podobnymi inwestycjami budowlanymi nieodmiennymi rodzajowo od tej o którą wnioskują a działania te doprowadziły do niemożności zagospodarowania w sposób korzystny dla nich działki. Ponadto zarzuciły, że w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia powołano się na uchwałę Rady Miasta nie wskazując jej zapisu oraz zarysu planu, potwierdzającego, że na tym terenie planowana jest droga. Również nie przeprowadzono z nimi rozmów na temat ewentualnego wykupienia lub wywłaszczenia przedmiotowego terenu. W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2007r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, iż organy decyzyjne w zakresie ustalania warunków zabudowy otrzymały znaczną swobodę w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zawieszenie to winno być związane z perspektywą ustanowienia warunków ewentualnej zabudowy przedmiotowego terenu, przez organ stanowiący (radę gminy), w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wykluczy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało, iż zarówno zawarta w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji informacja o podjęciu przez Radę Miasta R. uchwały z dnia [...].08.2004r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "[...]", jak i powołana opinia Biura Rozwoju Miasta R., stwierdzająca, że inwestycja koliduje z terenami przeznaczonymi w projekcie planu na cele publiczne, uzasadniały zawieszenie postępowania w trybie art. 62 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. W sytuacji gdy istnieje uchwała o przystąpieniu do opracowania planu, zawieszenie postępowania jest o tyle wskazane, iż może wystąpić sprzeczność pomiędzy nowo uchwalonym planem a decyzją o warunkach zabudowy. Nadto przepis art. 65 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (pkt 1) lub dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (pkt 2). Choć przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, to jednak instytucja zawieszenia unormowana w art. 62 ust. 1 ma na celu przeciwdziałać przypadkom wygaszania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji uchwalenia nowego planu. W skardze na to postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. P. i A. P. zarzuciły naruszenie konstytucyjnych praw ochrony własności – tj. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz wniosły o uchylenie postanowień organu I i II instancji oraz nakazanie Prezydentowi Miasta wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżące podniosły, iż oba postanowienia pozbawione są jakichkolwiek odniesień merytorycznych. Od ponad 17 lat czynią bezskutecznie starania o ustalenie warunków zabudowy, które umożliwiłyby zagospodarowanie działki (co obrazują załączone do skargi dokumenty), a działania organów w tym zakresie stoją w rażącej sprzeczności z konstytucyjnymi prawami ochrony własności ( art. 21 i art. 64 Konstytucji). W dalszej części skargi podniosły te same co w zażaleniu zarzuty i wskazały, iż utrzymywanie takiego stanu przez kilkanaście lat spowodowało nieodwracalne dla nich straty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sprawowana przez Sąd kontrola działalności administracji obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) umożliwiający zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje takie postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu 2 miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z treści tego przepisu wynika, że przesłanką zawieszenia jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Ustawodawca pozostawił kwestię zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 cyt. ustawy uznaniu organów, jednakże jak podkreśla się w doktrynie, granice tego uznania wyznacza wstępna ocena materiałów planistycznych. Jeśli z materiałów tych wynika, że realizacja danej inwestycji będzie zgodna z tworzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie wydaje się celowe wstrzymywanie postępowania. Natomiast w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien zawiesić postępowanie (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, str. 213 i 201). W rozpatrywanej sprawie niesporne jest podjęcie w dniu [...].08.2004 r. przez Radę Miasta R. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]", obejmującego teren, na którym znajduje się działka nr 31/1 obr. 210 przy ulicy G. w R., będąca przedmiotem wniosku skarżących. W związku z opracowywaniem projektu planu organ zwrócił się do Biura Rozwoju Miasta R. o wyrażenie opinii co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego skarżących z projektowanymi ustaleniami planu. Ze znajdującego się aktach sprawy pisma Biura Rozwoju Miasta R. wynika, że inwestycja jaką jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i handlem na działce nr 31/1 obr. 210 przy ul. G. w R. koliduje z terenami przeznaczonymi w projekcie planu pod cele publiczne. Część przedmiotowej działki w projekcie planu przeznaczona jest pod publiczną ulicę lokalną – drogę łączącą ulice S. i K., zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium miasta R. Ponadto zachodni skraj działki przeznaczony jest pod publiczną ulicę lokalną – tj. rozbudowę istniejącej ul. G. Przebieg ww. dróg publicznych został ustalony w ostatnio obowiązujących na tym terenie planach miejscowych tj.: Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. oraz Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla D., w oparciu o które wydano decyzje administracyjne i zrealizowano część istniejących elementów zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji zatem, kiedy prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane – podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu i powstał projekt planu – uzasadnione jest w ocenie Sądu zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Zważyć przy tym należy na funkcję, jaką przypisał miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika, że plany miejscowe są głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy obok decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest wyłącznie substytutem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 59 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 1). W tym kontekście słuszne są uwagi organu, że w sytuacji kiedy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu a decyzją o warunkach zabudowy, wskazane jest zawieszenie postępowania dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Nie zasługują przy tym na uwzględnienie zarzuty skargi odwołujące się do naruszenia przepisów art. 21 i 64 Konstytucji RP, stanowiących o ochronie prawa własności. Zawieszenie postępowania jest instytucją, która może znaleźć zastosowanie w każdym postępowaniu zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy, o ile wystąpi czasowa przeszkoda w rozstrzyganiu, także wówczas, gdy rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego ustalenia stanu prawnego lub faktycznego badanego w innym postępowaniu. Kwestie naruszenia praw konstytucyjnych związanych z zawieszeniem postępowania o ustalenie warunków zabudowy badał Trybunał Konstytucyjny. Przedmiotem badania Trybunału był co prawda przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący obligatoryjne zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, do czasu uchwalenia tego planu, niemniej jednak orzekając o zgodności tego przepisu z Konstytucją, wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/2004, OTK-A 2005/3/27, Trybunał stwierdził, że zawieszenie postępowania stanowiąc instytucję procesową, jako takie nie może, z natury rzeczy naruszać praw właścicielskich. Mając wszystkie te okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.