II SA/Rz 921/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: po rozpatrzeniu wniosku M. G. z dnia 18 maja 2012 r. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na "budowę dwóch budynków mieszkalnych i gospodarczych z podziałem działki na trzy części, budowę studni kopanych", na działce nr ewid. 745/1 położonej w L. Po rozpoznaniu odwołania M. G. SKO decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] uchyliło w całości w/w decyzję i przekazało Wójtowi sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium zobowiązało organ I instancji do wezwania strony do przedłożenia dokumentu wykazującego, że działka na której ma zostać zrealizowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (tj. zezwolenie na przejazd brodem rzeki O. wydane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej). Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na w/w inwestycję. W uzasadnieniu wskazał, że badając ponownie sprawę wezwano wnioskodawcę o przedłożenie dokumentu świadczącego o możliwości dostępu do drogi publicznej. Wezwany nie przedłożył dokumentu i pismem z dnia 19 listopada 2012 r. poinformował, że przedmiotowy dokument znajduje się w aktach sprawy nr [...]. Organ wskazał, że akta te dotyczą decyzji o warunkach zabudowy wydanej dnia [...] lipca 2004 r. na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. 745/1 w L. W aktach nie znajduje się zaś żaden dokument uprawniający do przejazdu przez rzekę O. tj. działkę nr ewid. 1/1, zaś w/w decyzja posiada uzgodnienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w zakresie melioracji wodnych. W ocenie organu uzgodnienie to nie może być "przenoszone" na odrębne postępowania. Wójt poinformował, że użyte sformułowania "szlak drożny" odnosi się do istniejącego fizycznie w terenie przejazdu, czyli stwierdzonego sposobu i stanu użytkowania gruntu. Badając stan prawny tych szlaków stwierdził, że nie są to drogi wewnętrzne lecz są to grunty rolne, które nie spełniają warunku dostępności do drogi publicznej. Nadmienił, że inwestor wezwany ponownie o przedłożenie dokumentu wykazującego dostęp do terenu inwestycji do drogi publicznej nie doręczył wymaganego dokumentu. Podsumowując Wójt stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia niezbędnych wymogów do wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu. W odwołaniu od opisanej decyzji Wójta M. G. wniósł o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nadto domagał się udzielenia w postępowaniu odwoławczym niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że działka nr 745/1 położona w L., objęta wnioskiem M. G., na której inwestor zamierza realizować wskazane we wniosku zamierzenie inwestycyjne nie ma dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p). Kolegium wskazało, że w/w działka nie graniczy bezpośrednio z żadną drogą publiczną. Najbliższa droga publiczna jest drogą powiatową oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 20/2 i jest oddzielona od obszaru, na którym znajduje się teren inwestycji rzeką O. Kolegium wskazało, że M. G. mimo wezwania organu I instancji nie udokumentował dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, (tj. nie udokumentował zezwolenia na przejazd brodem rzeki O.). W tym zakresie Kolegium podzieliło w pełni ustalenia organu I instancji i uznało, że przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu nie mógł być pozytywnie rozpatrzony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. G. wniósł o uchylenie w/w decyzji SKO i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p przez błędne uznanie, że działka nr 745/1 położona w L. nie ma dostępu do drogi publicznej, 2) art. 7 i 12 w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie szczegółowego zbadania podstaw wydania przez Wójta decyzji w stosunku do inwestycji zrealizowanych na sąsiednich działkach w odniesieniu do działki nr 745/1, których sytuacja prawna w zakresie dostępu do drogi publicznej jest analogiczna do działki skarżącego, wobec czego organ zaniechał dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że inne podmioty w takiej samej sytuacji faktyczno-prawnej otrzymały pozwolenie na budowę, zatem organ musiał przyjąć, że należące do nich działki mają zagwarantowany dostęp do drogi publicznej poprzez przejazd brodem rzeki O. W ocenie skarżącego skoro droga gminna przebiega przez rzekę, to Gmina [...] winna mu zapewnić przejazd przez nią i zapewnić zezwolenie na taki przejazd lub wybudować most. W sytuacji gdy Gmina takich możliwości mu nie zapewnia tym samym pozbawia go korzystania z drogi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna, co obliguje Sąd do jej uwzględnienia. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy jest stanowisko Organów o braku dostępu działki objętej wnioskiem skarżącego o nr 745/1 do drogi publicznej. Decyzję odmowną oparto na treści art. 61 ust. 1 pkt pkt 2 u.p.z.p. Powołany przepis za jeden z warunków wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, uznaje dostęp terenu do drogi publicznej. Wyrażenie "dostęp do drogi publicznej" zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w następujący sposób: ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie czy teren inwestowany ma zapewniony dostęp pośredni do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną lub służebność drogową. Organy ustaliły, że działka skarżącego nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Uznały, że dostęp przez rzekę do drogi powiatowej byłby możliwy drogą wewnętrzną na działce o nr 743 i 745/3 pod warunkiem przedstawienia zgody na przekraczanie rzeki. Zgoda ta powinna zostać według organów wyrażona przez zarządcę rzeki. Uznano także, że przejazd przez rzekę według Wójta Gminy [...] mógłby odbywać brodem. Miejsce przekraczania brodem zaznaczono na mapie załączonej do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Nie podlega kwestii, iż rzeka O. jest powierzchniową wodą publiczną, i stąd kwestie związane z korzystaniem z jej zasobów podlegają przepisom dotyczącym instytucji prawa dostępu do dóbr publicznych. Po pierwsze, organy obu instancji dopuszczając ewentualność dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi powiatowej poprzez przejazd przez rzekę O., nie wyjaśniły podstaw prawnych udzielenia takiej zgody przez organ zarządzający rzeką. Zdaniem Sądu, z treści obowiązujących regulacji prawnych nie sposób wywieść podstaw do udzielania wymaganej od inwestora zgody na przejazd rzeką brodem, czyli bezpośrednio przez wodę. Po drugie, organy stwierdzając, że działka inwestora nie ma dostępu do drogi powiatowej nie rozważyły czy przejazd przez rzekę mieści się w granicach korzystania powszechnego z wód publicznych. Na mocy art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. Nr 145 ze zm.; zwana dalej ustawą – Prawo wodne), powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb. Dla kwestii dostępu do drogi publicznej ma również znaczenie art. 27 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, który stanowi : zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Mając na względzie powyższą normę ustawy – Prawo wodne, należało wyjaśnić, czy korzystanie z rzeki O. polegające na przejeżdżaniu przez nią, może odbywać na zasadach określonych w art. 27 ust. 1, art. 34 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo wodne. Od tych ustaleń zależy czy działka 745/1 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez rzekę O. Sąd dostrzegł także naruszenie przepisów prawa materialnego dotyczących kwestii ustalania dostępu do drogi publicznej przez działki o nr 737 oraz 631 i 744. Organy przyjęły za wyjaśnioną okoliczność braku dostępu inwestowanego terenu do drogi publicznej poprzez szlaki drożne położone na w/w działkach. Pojęcie drogi wewnętrznej jakim posługuje się ustawodawca w treści przepisów u.p.z.p. należy wyjaśniać poprzez odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; zwana dalej u.d.p.). Według art. 8 ust. 1 tej ustawy, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Natomiast według art. 4 pkt 2 u.d.p. drogą jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z zestawienia tych przepisów wynika, że droga wewnętrzna jest to budowla przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, nie będącą drogą publiczną czyli drogą powszechnie dostępną każdemu bez zezwolenia organu reprezentującego właściciela drogi. O statusie drogi nie przesądzają informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków, albowiem przepisy u.d.p. nie uzależniają uzyskania statusu drogi wewnętrznej od dokonania jej opisu w tym rejestrze. Przepisy ustawy wymagają do powstania drogi wzniesienia budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego. Natomiast ewidencja zawiera wyłącznie informacje określone w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm). Spełnia ona wyłącznie funkcje informująco – techniczne, rejestrujące stany prawne i faktyczne stwierdzone w innych postępowaniach (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 647/12, LEX nr 1222403). Wynikająca z ewidencji informacja o rolnym przeznaczeniu gruntu, nie musi oznaczać że na tym gruncie nie istnieje droga wewnętrzna. O przeznaczeniu gruntu decyduje w zasadzie jego właściciel, nie zaś dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Sąd za celowe uznaje przytoczenie w tym miejscu stanowiska WSA w Krakowie wyrażonego w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. sygn.. akt I SA/Kr 270/11 (LEX nr 785966), według którego : ewidencja gruntów i budynków, jak wskazuje już jej nazwa, nie jest dokumentem obejmującym budowle, w tym drogi. Są tam zawarte dane dotyczące gruntów i budynków, a nie budowli. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewystarczające do ustalenia, czy na danym terenie znajduje się budowla, np. droga. Wójt Gminy [...] ustalił, iż od mostu na rzece O., który może umożliwiać faktyczny dostęp do drogi powiatowej dla terenu planowanej inwestycji istnieją na gruncie dwa dojazdy wykorzystywane przez mieszkańców jednym z nich jest szlak drożny na działce nr 737, drugim szlak drożny przebiegający na styku działki nr ewid. 1/1 oraz działek nr ewid. 631 i 744. Organ stwierdza w uzasadnieniu decyzji, że użyte sformułowanie szlak drożny odnosi się do istniejącego fizycznie w terenie przejazdu, czyli stwierdzonego sposobu i stanu użytkowania gruntu. Badając stan prawny tych szlaków drożnych stwierdzono, że nie są to drogi wewnętrzne lecz grunty rolne o kategoriach PS, Lz/PS, B/Ls. SKO podzieliło te ustalenia utrzymując w mocy decyzję Wójta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organy obu instancji błędnie zinterpretowały art. 8 ust. 1 u.d.p. a następnie naruszyły przepisy o postępowaniu wyjaśniającym nie ustalając czy szlaki drożne położone na w/w działkach odpowiadają pojęciu drogi wewnętrznej. Organy poprzestając na zapoznaniu się z informacjami zamieszczonym w ewidencji gruntów i budynków, nie przeprowadziły wymaganego w niniejszej sprawie postępowania dowodowego, które mogłoby dać odpowiedź czy szlaki drożne wykorzystywane przez mieszkańców do przejazdów w celu włączenia się do drogi publicznej, spełniają wymogi zaliczenia do dróg wewnętrznych czyli dróg w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. Dlatego oprócz błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, dopuszczono się w niniejszej sprawie naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a. Natomiast SKO utrzymując w mocy błędną decyzję Wójta, naruszyło także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.. Ponownie rozstrzygając o wniosku strony skarżącej M. G., organy wyjaśnią czy : 1) dostęp do drogi publicznej działki skarżącego realizowany przez przekraczanie rzeki O. może odbywać się na zasadach przewidzianych dla korzystania powszechnego z wód publicznych, tj. art. 34 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo wodne, 2) szlaki drożne łączące działkę skarżącego z mostem na rzece O. są drogami wewnętrznymi, a więc czy odpowiadają pojęciu budowli przeznaczonej do ruchu, a jeżeli tak to czy drogi te biorąc pod uwagę ich stan techniczny są wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dopiero wyjaśnienie tych kwestii pozwoli odpowiedzieć jednoznacznie na pytanie czy działka nr 745/1 posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.. Z tych powodów orzeczono o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.