II SA/Rz 924/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M.R. (dalej: Skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 23 listopada 2017 r. Skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta [...] z prośbą o rozłożenie na raty zadłużenia alimentacyjnego. We wniosku wyjaśnił, że ma możliwość podjęcia zatrudnienia, które dawałoby mu możliwość spłaty zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Podał, że powodem kłopotów finansowych był wypadek samochodowy, po którym czasowo nabył prawo do renty. Zaproponował wysokość raty alimentacyjnej w kwocie 50,00 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w wysokości 5 355,00 zł oraz należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 38 079,74 zł wraz w ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Decyzja ta została uchylona decyzją SKO w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 27 ust. 1, ust. 1a, art. 30 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 489 z późn. zm.), rozłożył na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 39 829,74 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, ustalając wysokość raty na kwotę po 500,00 zł miesięcznie płatną do 25 dnia każdego miesiąca począwszy od czerwca 2018 r. oraz odmówił rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w wysokości 5 355,00 zł. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W odwołaniu podał, że on i jego rodzina pozostają w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Ustalona wysokość raty jest dla niego nie do przyjęcia, z powodu braku możliwości spłaty. Wniósł o rozłożenie całego zadłużenia na raty i zastosowanie art. 30 i art. 28 pkt.1, 2 i 4 ustawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Organ podał, że na podstawie wyroku zaocznego Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...], Skarżący został zobowiązany do płacenia alimentów na rzecz córki O.O. w wysokości 300,00 zł miesięcznie. W 2010 r. świadczenie alimentacyjne zostały podwyższone do kwoty 350 zł miesięcznie na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...]. Zadłużenie Skarżącego względem Burmistrza Miasta [...] istnieje od dnia 1 maja 2007 r., tj. od dnia sądowego zobowiązania do łożenia na utrzymanie córki. Przez okres ostatnich 7 lat do dnia sporządzenia ostatniego zaświadczenia (27.03.2018 r.) dłużnik nie dokonał żadnej wpłaty na rzecz zasądzonych alimentów. Organ ustalił, że Skarżący ma 46 lat, zamieszkuje wraz z żoną i dwójką dzieci w budynku gospodarczym przerobionym na mieszkalny, w którym nie ma stałego podłączenia kanalizacji i gazu. Posiada wykształcenie zasadnicze zawodowe, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP w [...] bez prawa do zasiłku. Jako poprzednie miejsce zatrudnienia wskazał własną prywatną działalność gospodarczą, którą prowadził do czasu wypadku samochodowego w 1996 r. Rodzina pobiera świadczenia rodzinne na córkę M. w wysokości 124,00 zł miesięcznie oraz świadczenie wychowawcze w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Z oświadczenia Skarżącego wynikało, że posiada zadłużenie z tytułu wypłaconych przez Gminę [...] świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości około 70.000,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Jak ustalił Organ, w miesiącu marcu 2018 r., żona Skarżącego osiągnęła dochód w wysokości około 1.250,00 zł. Skarżący natomiast od miesiąca grudnia 2017 r., nie podejmuje pracy zarobkowej i nie osiąga dochodów - w toku postępowania nadmienił, że pracuje w gospodarstwie rolnym, rodzinnym. Rodzina Skarżącego poniosła koszty na zakup leków w marcu 2018 r. na kwotę 184,52 zł, zakup okularów w lutym 2018 r. na kwotę 382,00 zł, opłata za USG stawu kolanowego córki w lutym 2018 r. w kwocie 140,00 zł oraz łączne koszty utrzymania mieszkania w miesiącu marcu w kwocie 539,00 zł. Dodatkowym kosztem w marcu był zakup opału na kwotę 120 zł. Stan zdrowotny Skarżącego, jak i członków jego rodziny jest trudny. Wykazał jednak chęć podjęcia zatrudnienia. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Kolegium, Burmistrz Miasta [...] podjął słuszną decyzję uznając, że zachodzą przesłanki do rozłożenia należność z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na raty w wysokości po 500 zł miesięcznie. Organ wyjaśnił, że decyzja ta ma charakter uznaniowy. Wskazał, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna, czy zdrowotne nie uzasadnia sama z siebie umorzenia należności. Ponadto wyjaśnił, że Burmistrz Miasta [...] jest organem właściwym wierzyciela, natomiast organem właściwym dłużnika jest Wójt Gminy [...]. Tym samym w sprawie nie można zastosować przepisu art. 30 ust. 1 ustawy, gdyż zarówno Burmistrz Miasta [...], jak i SKO w [...] nie są właściwe do podjęcia decyzji w sprawie na podstawie w/w przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozłożenie należności z tytułu funduszu alimentacyjnego i zaliczek alimentacyjnych zgodnie z jego wnioskiem. Zdaniem Skarżącego Burmistrz nie rozważył dokładnie jego realnej sytuacji materialnej i zdrowotnej oraz sytuacji materialnej i zdrowotnej jego najbliższej rodziny. W jego ocenie Organ błędnie zaliczył do dochodów rodziny świadczenie wychowawcze przyznane na rzecz córki M.R., gdyż stanowi ono wyłącznie dochód małoletniego dziecka przeznaczony na jego utrzymanie. Skarżący podał, że do dochodu rodziny nie można też zaliczać alimentów jakie od swojego ojca otrzymuje syn żony Skarżącego, J.K., gdyż są to środki zgodnie z kodeksem rodzinnym przeznaczone tylko na jego utrzymanie. Podniósł ponadto, że po wypadku samochodowym w wyniku, którego doznał urazu kręgosłupa, jest stale i trwale bezrobotny. Z prac dorywczych osiąga dochód w kwocie 300 zł miesięcznie. Skarżący wskazał, że sytuacja materialna rodziny jest tragiczna, gdyż dochód w wysokości 400 zł miesięcznie na członka rodziny jest poniżej wszelkich granic ubóstwa. Podał, że ustalona przez Burmistrza kwota 500 zł miesięcznie przy dochodach rodziny jest zupełnie nierealna, tym bardziej że jest obciążony drugą kwotą 500 zł miesięcznie z tytułu zadłużenia na dzieci z poprzedniego małżeństwa. Końcowo podniósł, że Burmistrz Miasta [...] w ogóle nie uzasadnił odmowy rozłożenia na raty kwoty z tytułu zaliczek alimentacyjnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w jej treści. W pierwszej kolejności wypada zaznaczyć, iż art 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 554, ze zm.; dalej w skrócie u.p.u.a.), stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, umożliwia, na wniosek dłużnika alimentacyjnego, umorzenie jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, z uwzględnieniem sytuacji dochodowej i rodzinnej. Organy administracji działające w niniejszej sprawie, stosując ten przepis i orzekając w przedmiocie rozłożenia na raty zadłużenia alimentacyjnego, objęły swoim pozytywnym dla wnioskodawcy rozstrzygnięciem, polegającym na rozłożeniu na raty, wyłącznie zadłużenie skarżącego wynikające z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednocześnie uznały, że zadłużenie powstałe z tytułu wypłacenia zaliczki alimentacyjnej nie jest objęte hipotezą art. 30 ust. 2 u.p.u.a., w odróżnieniu do art. 30 ust. 1 u.p.u.a., który wyraźnie odwołuje się do wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, że art. 30 ust. 2 u.p.u.a. nie przewiduje możliwości rozłożenia przez organ właściwy wierzyciela na raty wypłaconych osobom uprawnionym zaliczek alimentacyjnych. Taką decyzję może wydać wyłącznie organ właściwy dłużnika na podstawie art. 30 ust. 1 w/w ustawy, jednocześnie stwierdzono brak zaistnienia przesłanek do pozytywnego zastosowania tej regulacji materialnoprawnej, pomimo że Burmistrz nie uznał się za organ właściwy do jego zastosowania. Pogląd Burmistrza został w całości zaakceptowany przez SKO, co w rezultacie spowodowało odmowę rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w wysokości 5355 zł. (vide: pkt I osnowy decyzji Burmistrza Miasta [...]). W ocenie Sądu Organy dokonały błędnej interpretacji w/w przepisu u.p.u.a., co miało wpływ na ustalony wynik sprawy, skoro z tej przyczyny odmówiono zastosowania ulgi w wykonaniu zobowiązań publicznoprawnych. Stanowisko organów obu instancji oparte jest na wykładni językowej art. 30 ust. 2 u.p.u.a., który przewidując różne formy ulgi w spłacie zadłużenia (umorzenie, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty) i określając je jako powstałe "z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego", zdaniem organów, odnosi się wyłącznie do świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie obecnie obowiązującej ustawy. Tego rodzaju interpretacja art. 30 ust. 2 u.p.u.a. w sposób nieuzasadniony i niezgodny z wolą ustawodawcy dyskryminuje dłużników ze względu na datę powstania zaległości alimentacyjnych. Należy przypomnieć, że fundusz alimentacyjny istniał jeszcze pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (j.t. z 1991 r. Dz. U. Nr 45, poz. 200; ze zm.). Zarówno wtedy, jak i w czasie obowiązywania ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.) istniały rozwiązania prawne odpowiadające regulacji obecnego art. 30 ust. 2 u.p.u.a., umożliwiające w szczególnie uzasadnionych wypadkach umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Wcześniej był to art. 17 ustawy o funduszu alimentacyjnym i stanowiący jego kontynuację w nowej sytuacji prawnej art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - dotyczące zarówno osób zobowiązanych do alimentów, jak i osób, które bezpodstawnie pobrały świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej takim przepisem był art. 16, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela mógł umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Zestawienie powołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że do tej pory istniała możliwość umorzenia powstałych należności dłużnika alimentacyjnego ze względu na sytuację dochodową i życiową. W szczególności możliwość ta istniała pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli w czasie, w którym m.in. powstały zaległości alimentacyjne skarżącego. W tej sytuacji uprawnione jest stanowisko, że norma art. 30 ust. 2 u.p.u.a. pod pojęciem "z funduszu alimentacyjnego" obejmuje również należności powstałe pod rządami ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (por. również wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. II SA/Rz 1090/17, CBOSA). Takie stanowisko zajął również NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1095/11 (CBOSA). Brak prokonstytucyjnej wykładni art. 30 ust. 2 u.p.u.a. spowodowałby w ocenie NSA, nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika, w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni (których należności powstały pod rządami ustawy 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym oraz ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) nadal taką możliwość posiadają. Uwzględniając zatem metody wykładni systemowej i celowościowej art. 30 ust. 2 u.p.u.a., Sąd uznał przyjętą przez Organy obu instancji interpretację za nieprawidłową, co wskazuje na naruszenie tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy, to zaś stanowi przesłankę do uchylenia wydanych przez te organy decyzji na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. Niezależnie od tego wskazać należy, że rozstrzygnięcie z art. 30 ust. 2 u.p.u.a. zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Przekładając to na stan faktyczny sprawy i treść uzasadnienia wydanych decyzji, stwierdzić wypadnie, że organy orzekające w sprawie badając całokształt sytuacji życiowej skarżącego i oceniając jej wpływ na możliwości spłaty zadłużenia w ratach pominęły w tej ocenie istotną okoliczność dotyczącą sytuacji dochodowej wnioskodawcy. Otóż Organ pierwszej instancji dostrzega złożone przez skarżącego oświadczenie o posiadaniu zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez Gminę [...] w wysokości 70 000 zł, na rzecz jego córek K.R. i M.R., jednakże w dalszej części uzasadniania brak jest własnej oceny Organu na temat tego jak to mocno obciążające skarżącego zobowiązanie wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego konieczne okazało się również stwierdzenie przez Sąd naruszenia art. 80 K.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy jednak wyraźnie stwierdzić, odnosząc się tym samym do zarzutów skargi, że dochody rodziny skarżącego obliczone zostały prawidłowo, z wliczeniem do nich świadczenia wychowawczego pobieranego na córkę M.R. oraz alimentów na rzecz J.K., który wraz ze swoją matką oraz skarżącym i ich wspólną córką M. tworzą rodzinę w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Artykuł 30 ust. 2 u.p.u.a nakazuje właściwemu Organowi uwzględnienie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy, co obejmuje nie tylko dochody w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz całokształt środków pieniężnych znajdujących się w dyspozycji wszystkich członków rodziny. Dlatego uwzględnione przez Burmistrza alimenty oraz świadczenie wychowawcze nie może być obojętne dla sprawy stosowania ulg na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.u.a. Za w gruncie prawidłową uznać też należało dokonaną przez organ ocenę stanu zdrowia skarżącego, który na chwilę rozstrzygania sprawy nie był w stanie wylegitymować się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Z tych przyczyn Sąd zobowiązany był uwzględnić skargę uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] obarczone są naruszeniem prawa materialnego – art. 30 ust. 2 u.p.u.a. poprzez błędną jego wykładnię, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co jak już wcześniej wskazano, uzasadnia uchylenie tychże decyzji. W prowadzonym postępowaniu naruszony został też art. 80 K.p.a., co polegało na niewystarczającym odniesieniu się do ciążącego na skarżącym długu z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na rzecz K.R. i M.R. przez Wójta Gminy [...]. Wskazania co do sposobu wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego i procesowego wynikają dla Organów wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Orzeczenie Sądu znajduje oparcie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach przed WSA nie orzekano z uwagi na ich brak.