II SA/Rz 926/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO, Kolegium) działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utrzymało ją w mocy. Sprawę niniejszą zainicjował wniosek S. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem R. B. Wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2012r. organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku. Organ ustalił, że R. B. jest osobą rozwiedzioną, nie utrzymującą kontaktów z byłą żoną. Legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast sprawujący nad wyżej wymienionym opiekę wnioskodawca jest osobą niepracującą, niezarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy. R. B. ma dwie córki, z których jedna – T. S. pracuje, zaś druga – E. G. nie świadczy pracy (pobiera rentę po zmarłym mężu), mieszka zaś w R. Zdaniem organu, nie istnieją jakiekolwiek niemożliwe do pokonania przez córkę R. B. – E. G. przeszkody utrudniające sprawowanie opieki nad ojcem. Organ zwrócił uwagę, że ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Stopień pokrewieństwa wpływa zatem na kolejność obowiązku alimentacyjnego. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie do sprawowania opieki nad R. B. zobowiązane są więc jego córki, z tym że w przypadku T. S. okolicznością usprawiedliwiającą niemożność sprawowania tej opieki jest fakt pozostawania w zatrudnieniu. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że opieki takiej nie może sprawować druga z córek R. B. W szczególności przeszkody nie stanowi w jej przypadku fakt zamieszkiwania poza miejscem zamieszkania ojca. Od decyzji powyższej odwołał się S. S. uznając ją za mocno krzywdzącą. SKO uznało, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. utrzymało w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, koncentrując swoją uwagę wokół tego ostatniego przepisu, zgodnie z którym przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, możliwe jest tylko wówczas gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ odwoławczy podkreślił, że przez niemożność sprawowania opieki należy rozumieć okoliczności o charakterze obiektywnym, a zatem sytuacje niezależne od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Nie chodzi zatem o sytuacje, gdy przeszkoda może zostać zakwalifikowana jako wynik świadomego wyboru życiowego człowieka. W ocenie Kolegium, brak w niniejszej sprawie dowodów, by przyjąć, że obydwie córki R. B. nie mogą sprawować nad nim opieki. Organ odwoławczy podkreślił, że okolicznością uniemożliwiającą sprawowanie takiej opieki w przypadku T. S. nie jest fakt jej aktywności zawodowej, zaś w wypadku E. G. fakt zamieszkiwania przez nią w R. (podczas, gdy R. B. mieszka w K.). Okoliczności te bowiem nie stanowią niemożliwych do usunięcia i niezależnych od osób zobowiązanych do świadczenia opieki przeszkód w jej sprawowaniu. Kolegium podkreśliło, że wykonywanie obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na codziennej osobistej pomocy osobie niepełnosprawnej, może zaś sprowadzać się do dostarczenia stosownej pomocy finansowej na opłacenie usług świadczonych przez inne osoby. Z decyzją SKO nie zgodził się S. S. uznając ją za krzywdzącą. Wskazał, że mieszka z dziadkiem od 1998r. i jest jedyną osobą, która sprawuje nad nim opiekę. Zwrócił uwagę, że jego matka T. S. pracuje i w związku z tym nie ma możliwości sprawowania opieki na swym ojcem. Natomiast ciotka E. G. mieszka w R. i nie zamierza się przeprowadzać do K., by opiekować się ojcem, ten ostatni zaś nie ma z kolei zamiaru zmiany miejsca zamieszkania na R. W konkluzji podniósł, że spełnia wszystkie ustawowe przesłanki przyznania dochodzonego przez niego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej następuje pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Ustalenie, że poddana ocenie decyzja (postanowienie) narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, narusza przepisy postępowania o możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy bądź też stwierdzenie przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 156 K.p.a., czy też innych przepisach, obliguje do usunięcia tego aktu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.". Badaniu w niniejszej sprawie poddana została decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o odmowie przyznania S. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach swych rozstrzygnięć organy obydwu instancji stwierdziły, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku wyżej wymienionego, bowiem jako wnukowi wymagającego opieki R. B. dochodzone świadczenie przysługiwałoby tylko wówczas, gdyby brak było osób spokrewnionych w stopniu pierwszym bądź też osoby takie istniałyby wprawdzie, jednak nie byłyby w stanie sprawować opieki. W ocenie organów, sytuacja taka nie występuje w rozpoznawanej sprawie, przy czym według Prezydenta Miasta [...] tylko jedna córka R. B. – E. G. jest w stanie zapewnić opiekę ojcu. Natomiast w ocenie SKO, odnośnie do obydwu córek R. B. nie zachodzi przeszkoda w sprawowaniu takiej opieki. Stanowiący podstawę rozstrzygania przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż matka, ojciec czy też opiekun faktyczny dziecka, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od tego, czy na osobach tych ciąży wobec podopiecznego obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), określanej następnie jako "K.r.o.". Definicję tego obowiązku zawiera art. 128 K.r.o. stanowiąc, że powinność dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przy czym krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (art. 617 § 1 i § 2 K.r.o.). W tym miejscu należy jeszcze zwrócić uwagę na art. 17 ust. 1a ustawy, będący uszczegółowieniem regulacji zawartej w ust. 1, a stanowiący, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że wymagający opieki R. B. jest rozwiedziony oraz, że legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności (z dnia 12 marca 2012r. znak: [...]). Opiekę tę sprawuje nad nim faktycznie S. S., będący wnukiem wyżej wymienionego. Bezsporne jest również, iż istnieją osoby spokrewnione z R. B. w stopniu pierwszym, a to jego córki T. S. oraz E. G. Przedmiot sporu między stronami sprowadza się natomiast do oceny, czy wyżej wymienione są czy też nie są w stanie sprawować opieki nad ojcem, zaś w konsekwencji, czy skarżącemu przysługuje uprawnienie do dochodzonego świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowiąc o niemożności sprawowania opieki nad wymagającą jej osobą jako o okoliczności, której zaistnienie umożliwia "przejście" uprawnienia do świadczenie pielęgnacyjnego na osoby spokrewnione z podopiecznym, lecz w stopniu dalszym niż pierwszy, ustawodawca nie wskazał w żaden sposób na sposób jej rozumienia. Oznacza to, że oceny w powyższym zakresie dokonują rozpoznające konkretną sprawę organy administracji, które - by ocena ta nie miała dowolnego charakteru - obowiązane są do jej należytego uzasadnienia. Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż przyczyny stanowiące o niemożności sprawowania opieki muszą mieć co do zasady obiektywny, a więc niezależny od woli człowieka charakter. Do tego rodzaju przyczyn z pewnością zaliczyć można problemy zdrowotne, choć oczywiście nie wszystkie, ale tylko takie, które stanowią o rzeczywistej niemożności sprawowania nad drugim opieki (np. długotrwała ciężka choroba, niepełnosprawność). Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że zamieszkiwanie poza miejscem zamieszkania R. B. przez jego córkę E. G. nie stanowi wystarczającej okoliczności wyłączającej ją z obowiązku sprawowania opieki w pierwszej kolejności. Podniósł nadto, że z akt sprawy nie wynika, że osoba ta nie może z innych istotnych powodów sprawować opieki nad ojcem. Również SKO zwróciło uwagę, że w aktach sprawy nie ma dokumentów, które potwierdzałyby zły stan zdrowia lub niepełnosprawność T. S. bądź E. G., a w związku z tym brak jest dowodów, które wskazywałyby na okoliczności uzasadniające niemożność sprawowania przez nie opieki nad ojcem. SKO zaznaczyło nadto, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na codziennej, osobistej pomocy osobie niepełnosprawnej i może również sprowadzać się do dostarczenia stosownej pomocy finansowej na opłacenie pomocy świadczonej przez inne osoby. Stwierdzenia organów o braku dowodów świadczących o złym stanie zdrowia którejkolwiek z córek R. B. są prawdziwe, bowiem akta niniejszej sprawy dowodów takich istotnie nie zawierają. Stanowi to jednak, w ocenie Sądu o poważnej wadzie postępowania administracyjnego, które winno być prowadzone zgodne z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W ich świetle, organy administracji obowiązane są do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zebranie całego materiału dowodowego polega na przeprowadzeniu dowodów dotyczących wszystkich faktów mających znaczenie dla sprawy. Ich określenia dokonuje organ na podstawie przepisu prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygania. Obowiązki te ciążą przy tym tak na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Ten ostatni jest bowiem zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy, nie zaś tylko do kontroli zapadłego w niższej instancji aktu. Pominięcie przez organ ustalenia faktu czy faktów istotnych w kontekście takiej podstawy rozstrzygnięcia stanowi naruszenie reguł wskazanych w wymienionych art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, iż sprawowanie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1a ustawy może polegać na opłaceniu świadczonych przez inny podmiot usług opiekuńczych. W taki sposób może być wprawdzie spełniony spoczywający na danej osobie obowiązek alimentacyjny względem innej osoby. Powołany przepis, chociaż wyraźnie do obowiązku alimentacyjnego odwołuje się, to jednak jednocześnie jego brzmienie w powiązaniu z treścią art. 17 ust. 1 ustawy wskazuje bez wątpienia na to, że chodzi w nim o faktyczną opiekę. Świadczy o tym przede wszystkim okoliczność w postaci konieczności zrezygnowania bądź nie podjęcia aktywności zawodowej w celu opiekowania się wymagającą takiej opieki osobą. Skoro więc stan faktyczny niniejszej sprawy nie został wyjaśniony w stopniu wystarczającym do rozpoznania wniosku S. S., należało wyeliminować z obrotu prawnego zapadłe w tej sprawie decyzje. Ocena prawna, iż obydwie córki R. B. są w stanie sprawować nad nim opiekę jest bowiem przedwczesna. W ponownym postępowaniu Prezydent Miasta [...] poczyni ustalenia w zakresie wskazanym przez Sąd, a zatem w kierunku uzyskania wiedzy odnośnie do faktycznej możliwości sprawowania przez córki R. B. opieki nad nim. Podejmie więc kroki w celu wyjaśnienia sytuacji zdrowotnej oraz sytuacji osobistej T. S. i E. G. w aspekcie możliwości wykonywania przez nie rzeczywistych usług opiekuńczych w stosunku do ojca. W następstwie poczynionych ustaleń dokona oceny, czy spełniona została w niniejszej sprawie ustawowa przesłanka w postaci niemożności sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w stopniu pierwszym, której istnienie otwiera możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę spokrewnioną z podopiecznym w dalszym stopniu (w niniejszej sprawie przez wnuka). Z podanych wyżej przyczyn uwzględniono skargę, uchylając decyzję organu pierwszej i drugiej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.