II SA/Rz 93/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Karina Gniewek-Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. F. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 listopada 2024 r. nr I-III.7721.6.1.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę – sprzeciw oddala – Przedmiotem sprzeciwu wniesionego w sprawie jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: Wojewoda lub Organ odwoławczy) z 25 listopada 2024 r. nr I-III.7721.6.1.2024, o uchyleniu decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta lub Organ I instancji) z 2 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą: budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z instalacjami, na działce położonej w [...], nr ewid. [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przedłożonych akt postępowania wynika, że 1 września 2023 r. A. S. (dalej: Inwestor) złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z instalacjami, na działce o nr ewid. [...], położonej w [...]. Do wniosku dołączony został komplet dokumentów, w tym ostateczna decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy [...] 26 listopada 2021 r. nr [...], oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wykonany przez osobę uprawnioną. A. F. (dalej: Skarżąca), będąca stroną w postępowaniu, poinformowała Starostę, że w toczącym się postępowaniu został pominięty fakt, że działka o nr ewid. [...], położona w [...], zlokalizowana jest w obszarze osuwiskowym. Do pisma dołączona została mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi, dostępna w Systemie Ochrony Przeciwosuwiskowej Państwowego Instytutu Geologicznego. W związku z powyższym, Organ I instancji postanowieniem z 10 października 2023 r. wezwał Inwestora do uzupełnienia części opisowej projektu zagospodarowania terenu o informacje o charakterze, cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia uczestników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi wynikające z faktu, że teren inwestycji leży w obszarze osuwiskowym oraz do dostosowania opinii geotechnicznej oraz informacji o sposobie posadowienia obiektu budowlanego, zawartej w projekcie architektoniczno-budowlanym dołączonym do wniosku, do faktu położenia terenu inwestycji w obszarze osuwiskowym, w tym określenia warunków gruntowych oraz kategorii geotechnicznej obiektu. W dniu 28 marca 2024 r. Inwestor uzupełnił nieprawidłowości wskazane w postanowieniu. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta, opisaną na wstępie decyzją z 2 maja 2024r., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że Inwestor spełnił niezbędne warunki do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na wnioskowane zamierzenie. Stwierdził, że dokumenty złożone przez Inwestora, w tym załączony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany są kompletne, zostały opracowane przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy z 26 listopada 2021 r. oraz wymaganiami w zakresie ochrony środowiska, a projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca, kwestionując poprawność wydanego przez Organ I instancji rozstrzygnięcia. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym, po analizie zgromadzonych w tej sprawie dokumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda, opisaną na wstępie decyzją z 25 listopada 2024 r. - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: K.p.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji nie dochował bowiem wymaganej staranności przy analizie kompletności dokumentacji projektowej oraz jej zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, co skutkowało koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania. Wojewoda podkreślił, że podstawą uchylenia decyzji Starosty było naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. gdyż uzasadnienie decyzji Starosty nie zawierało pełnej i szczegółowej analizy stanu faktycznego ani nie odnosiło się w sposób wyczerpujący do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Brak szczegółowego uzasadnienia spowodował, że decyzja nie wskazywała w sposób jednoznaczny podstaw prawnych oraz faktycznych, na których się opierała, co utrudniało jej ocenę pod kątem legalności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy stwierdził też naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024r., poz. 725 ze zm. – dalej: P.b.), gdyż z wydanej w sprawie decyzji nie wynikało aby organ I instancji sprawdził zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Po przeprowadzeniu własnej analizy dokumentacji projektowej organ odwoławczy wykazał, że projekt budowlany obejmuje elementy, które wykraczają poza obszar objęty decyzją o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie zaprojektowanej instalacji elektroenergetycznej oraz części drogi dojazdowej, które swoim zakresem przekraczały teren objęty decyzją o warunkach zabudowy. Organ I instancji, wydając pozwolenie na budowę, powinien był dokonać szczegółowej analizy zgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy, jednak nie przeprowadził tej weryfikacji w sposób prawidłowy. Dodatkowo, zdaniem organu odwoławczego, w dokumentacji projektowej brakowało wymaganych oświadczeń dotyczących zgodności projektu z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Nie wskazano również w sposób jednoznaczny i precyzyjny zakresu poprawek wprowadzonych do projektu, co uniemożliwiało jego rzetelną ocenę. Stwierdzono także, że organ I instancji nie dokonał pełnej i kompleksowej weryfikacji dokumentacji projektowej pod kątem spełniania wszystkich wymaganych norm i przepisów. W związku ze stwierdzeniem powyższych nieprawidłowości organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów prawa, co skutkowało koniecznością jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji został zobowiązany do przeprowadzenia dokładnej analizy dokumentacji projektowej pod kątem jej zgodności z decyzją o warunkach zabudowy oraz obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, a także do sporządzenia uzasadnienia spełniającego wymogi określone w art. 107 §3 K.p.a. W sprzeciwie od powyższej decyzji Skarżąca zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Organu I instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia; - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez odstąpienie od merytorycznego załatwienia sprawy na podstawie przepisów Prawa budowlanego; - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnienie braku możliwości zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 § 1 K.p.a.; - art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez dowolną i zarazem wybiórczą ocenę materiału dowodowego; - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie wykonanie obowiązku w zakresie wyczerpującego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego; - art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej P.p.s.a. ) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie wówczas, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2021r., II OSK 1190/21, lex nr 3193718). W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku rozpoznawania skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. - jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e P.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18). Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. W trybie sprzeciwu sąd nie bada prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez organ w decyzji. Sąd jest zobligowany do ustalenia, czy stwierdzone braki w materiale dowodowym były na tyle istotne, że niemożliwym było ich usunięcie przez organ odwoławczy. Badanie to, owszem, pozostaje ściśle powiązane z interpretacją przepisów prawa materialnego, jednakże chodzi tu o interpretację przyjętą przez organ w decyzji. To te przepisy bowiem wyznaczają zakres okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozpoznając sprzeciw, nie może jednak tej wykładni kwestionować. Ocena prawidłowości zastosowania i wykładni prawa materialnego następuje dopiero w wyroku zapadłym w sprawie skargi od decyzji merytorycznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 września 2021 r., sygn. III SA/Gl 988/21). W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zasadne jest stanowisko Wojewody, co do konieczności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, zauważając w postępowaniu tego organu szereg nieprawidłowości oraz brak ustaleń, co do okoliczności mających dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie. Stwierdził, że organ I instancji nie zweryfikował planu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego, w tym nie skonfrontował szczegółowych parametrów planowanej inwestycji z przedłożoną do akt sprawy decyzją o warunkach zabudowy. Nie przeanalizował też zgodności przedłożonej dokumentacji projektowej - w której stwierdzono błędy w zakresie zlokalizowania instalacji elektrycznej oraz planowanego dojazdu w sposób wykraczających poza obszar, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy – z decyzją o warunkach zabudowy. Organ stwierdził ponadto, że parametry planowanej zabudowy, wynikające z przedłożonej dokumentacji architektoniczno -budowlanej różniły się od tych, wynikających z decyzji warunkach zabudowy, a po analizie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu stwierdził również brak w tej dokumentacji wzajemnych odległości względem innych obiektów, brak określonych rzutów, a także brak odległości projektowanych instalacji – wod- kan oraz elektroenergetycznej względem granic działki oraz brak dookreślenia sposobu skomunikowania działki z drogą publiczną. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego opisano również szereg braków występujących w przedłożonym projekcie, a także wskazano na fakt, iż przedstawione poszczególne wersje projektu różnią się datami. Organ odwoławczy ocenił zakres uchybień i braków jako sięgający samego wniosku i z tego względu uznał, że uzupełnianie owych braków w toku postępowania odwoławczego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Oceniając zakres uchybień, jaki Wojewoda wytknął organowi I instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, Sąd stwierdza, że uzasadnia on zastosowanie w sprawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zakres okoliczności wymagających ponownego ustalenia, czy też doprecyzowania jest bowiem na tyle obszerny, że wykracza poza określone w art. 106 K.p.a uzupełniające postępowanie dowodowe, do przeprowadzenia którego uprawniony jest organ odwoławczy. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2022 r., IV SA/Po 381/22, lex 3419284). To powoduje, że Wojewoda, rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty, którą organ I instancji zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę, ma obowiązek ponownie ocenić w szczególności to, czy w niniejszej sprawie występują przesłanki do wydania takiej decyzji. Jeżeli dostrzega, że kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest szczegółowość i poprawność ustaleń faktycznych w sprawie – co do której ma uzasadnione wątpliwości – to może we własnym zakresie dokonać tych ustaleń w ramach postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 K.p.a., o ile ich zakres okoliczności wymagających ustalenia nie jest na tyle obszerny czy istotny aby narazić się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W przedmiotowej sprawie, z uwagi właśnie na zakres postępowania wymagającego ponownego przeprowadzenia, Wojewoda uznał, że nie może rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, a zobowiązany jest decyzję Starosty uchylić w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, ocena ta jest właściwa. W rozpoznawanej sprawie uchylenie przez Wojewodę decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. należy uznać za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania istotnym na tyle, że nie było możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji, co do istoty sprawy. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne, dokonane przez organ I instancji są bowiem niepełne, a zakres okoliczności wymagających ustaleń jest rzeczywiście na tyle obszerny, że wykracza poza określone w art. 106 K.p.a uzupełniające postępowanie dowodowe. Wydanie decyzji kasacyjnej było zasadne. Skarżąca w zarzutach wniesionego sprzeciwu eksponuje brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podniesionych przez nią w odwołaniu zarzutów, dotyczących kwestii geologicznych, wynikających z posadowienia planowanej inwestycji na terenie osuwiska oraz dotyczących wysokości planowanej inwestycji. Z uwagi na przedstawiony wyżej ograniczony zakres niniejszego postępowania, Sąd nie rozstrzyga w zakresie szczegółowych zarzutów merytorycznych – ograniczając badanie sprawy jedynie do kontroli przesłanek wydania decyzji kasacyjnej - jednak wspomniane kwestie mogą być nadal przedmiotem toczącego się ponownie postępowania oraz ewentualnej kontroli sądowej, po wydaniu ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty. W toku ponownie prowadzonego postępowania przez organem I instancji, Skarżąca będzie miała możliwość kierowania do organu wniosków oraz przedstawiania dowodów we wspomnianych kwestiach merytorycznych. W tym kontekście nie jest skutecznym zarzut naruszenia przepisów postępowania, na skutek braku odniesienia się do zarzutów odwołania. Skoro bowiem organ odwoławczy zauważył szereg nieprawidłowości, dotyczących sposobu ustalenia stanu faktycznego sprawy, to niewątpliwym jest, że właściwe ustalenie tychże okoliczności jest warunkiem dokonywania jakiejkolwiek oceny i ustosunkowania się do argumentów stron. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.