II SA/Rz 931/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego J. O. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podjęta w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 59 ust.1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem D. B. o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania strychu na mieszkanie w istniejącym budynku na działce nr 1175/1 obr. [...], położonej przy ul. G. w R. Po jego rozpatrzeniu Prezydent Miasta wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2009r. ustalił warunki zabudowy odnośnie powyższego zamierzenia inwestycyjnego, w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest działka, której dotyczy przedmiotowa inwestycja. W uzasadnieniu podniósł, że rozstrzygnięcie nie wymagało uzgodnienia z Marszalkiem Województwa wobec brzmienia art. 53 ust. 4 pkt 10, pkt 6 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ustalił, iż działki sąsiednie w stosunku do działki nr 1175/1 są zabudowane obiektami kubaturowymi, co pozwala na określenie wymagań odnośnie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przedmiotowa działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (nie wymagający przebudowy) oraz możliwość pełnego uzbrojenia w media. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. O., zarzucając, iż realizacja inwestycji, której dotyczy sprawa rozpoczęła się już początkiem 2007r., mimo braku wymaganych prawem dokumentów. Zdaniem skarżącego, naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Takiego przymiotu odmówiono bowiem mieszkańcom ul. G. w R., którzy złożyli protesty przeciwko realizacji przedmiotowej inwestycji. Nadto kwestionowana decyzja została podjęta bez uprzedniego wyjaśnienia istotnych w sprawie kwestii. Nie ustalono mianowicie czy rozbudowa i modernizacja budynku na działce nr 1175/1 nie stanowi samowoli budowlanej oraz czy budynek po dokonaniu nadbudowy czwartej kondygnacji i po dokonaniu prac modernizacyjnych jest budynkiem jednorodzinnym czy też wielorodzinnym, co implikuje zastosowanie wobec niego odmiennych regulacji prawnych. Nadto nie wyjaśniono czy spełnione są wymogi ochrony przeciwpożarowej. Wnoszący odwołanie zarzucił organowi uchybienie obowiązkowi określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co stoi w sprzeczności z art. 54 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, iż inwestycja jest niezgodna z aktualną zabudową, która ma charakter jednorodzinny oraz, że nie określono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zdaniem odwołującego się, organ nie zastosował się do regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, tj. jego § 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 3. Również uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom prawa, nie zawierając należytego i wyczerpującego opisu okoliczności faktycznych sprawy. Składający odwołanie podniósł, iż kwestionowana przez niego decyzja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i jest próbą zalegalizowania samowoli budowlanej. Nie określa także w sposób jednoznaczny parametrów inwestycji. W warunkach i wymaganiach kształtowania ładu przestrzennego określono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki maksymalnie 30%, natomiast sam budynek zlokalizowany na działce nr 1175/1 aktualną zabudową zajmuje 80% powierzchni działki. Ponadto decyzja nie określa właściwie liczby miejsc postojowych. Poza tym załącznik graficzny decyzji nie jest opatrzony datą, zaś jego legenda wskazuje, iż zaznaczony na nim obszar obejmuje także dobudowę budynku jednorodzinnego, o co wnioskodawca nie wnosił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. utrzymało w mocy kwestionowaną przez J. O. decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2009r., odwołując się do załączonej do niej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została sporządzona przez uprawnionego urbanistę. Skoro zaś wynika z niej, iż sąsiednia zabudowa jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną szeregową, wolnostojącą i bliźniaczą, to nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania strychu na mieszkanie w istniejącym budynku jednorodzinnym jest zgodna z funkcją otoczenia. Oznacza to jednocześnie bezzasadność zarzutu odnośnie naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. (P 37/06) organ odwoławczy podkreślił, iż istnienie na terenie, którego ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy, samowolnie zrealizowanego obiektu – takiego samego jak ten, którego ma dotyczyć ta decyzja - nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie Kolegium, nie uchybiono także unormowaniom zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nie było bowiem potrzeby określania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gdyż inwestycja w postaci nadbudowy zamyka się w istniejącej zabudowie. Brak natomiast określenia rodzaju przedsięwzięcia (zabudowa jednorodzinna czy wielorodzinna) nie ma istotnego znaczenia dla ważności decyzji, bowiem rodzaj zabudowy został szczegółowo określony i nie może być wątpliwości co do zamierzeń inwestycyjnych wnioskodawcy. Ustalony przez organ I instancji krąg stron postępowania nie może być natomiast kwestionowany z tego względu, że akta sprawy nie zawierają dokumentów świadczących o protestach mieszkańców ul. G. w R. Odnosząc się do zarzutu błędnego określenia miejsc parkingowych organ podniósł, że jest on nieuzasadniony, ponieważ przy powyższym wzięto pod uwagę ilość samodzielnych lokali w przedmiotowym budynku. Z decyzją SKO nie zgodził się J. O., skarżąc ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wnosząc o uchylenie jej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2009r. W uzasadnieniu przedstawił argumentację tożsamą z tą zawartą w odwołaniu od rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Ponadto zarzucił nieodniesienie się przez organ do części podnoszonych w odwołaniu zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej następnie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium owej kontroli określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wskazując, iż jest nim zgodność z prawem objętych oceną rozstrzygnięć organów administracji, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów sprowadza się zatem do zbadania czy kwestionowana decyzja (postanowienie) nie uchybia przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub też prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź też, czy nie narusza prawa, które to naruszenie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zadaniem sądów jest także ocena, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością podjętego przez niego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 P.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami, wnioskami skargi, jak również powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza konieczność przeprowadzenia analizy konkretnej sprawy w jej całokształcie. Przedstawiony przez organy w objętych skargą rozstrzygnięciach stan faktyczny niniejszej sprawy należy uzupełnić o poniższe informacje. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. (znak:[...]) Prezydent Miasta ustalił dla A. Spółki Jawnej M. Ł., S. S. z siedzibą w R. warunki zabudowy dla przedsięwzięcia dotyczącego nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania strychu na istniejącym budynku i dobudowy budynku jednorodzinnego na działce nr 1175 przy ul. G. w R. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. (znak: [...]). Natomiast wyrokiem z dnia 22 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Rz 786/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obydwie wskazane wyżej decyzje. Przed wydaniem powyższego orzeczenia, tj. [...] grudnia 2007r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce Jawnej A. pozwolenia na realizację inwestycji pod nazwą: nadbudowa budynku i zmiana sposobu użytkowania na mieszkanie na działce nr 1175 położonej przy ul. G. w R. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Wojewoda stwierdził nieważność powyższego aktu. Dokonując kontroli objętej niniejszą skargą decyzji przy uwzględnieniu podanych wyżej wskazań, Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno skarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy. Wskazane rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej upizp. Artykuł 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Tak z powołanego przepisu, jak i z pozostałych unormowań przedmiotowej ustawy odnoszących się do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż poprzedza ona i warunkuje możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdza ona dopuszczalność określonego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym we wniosku terenie z punktu widzenia przepisów prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczególnych. Skoro więc decyzja z art. 59 ust. 1 upizp określać ma warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a jej celem jest uzyskanie na następnym etapie pozwolenia na budowę, może ona zostać wydana wyłącznie dla inwestycji planowanej, a zatem przyszłej. Za takim rozumieniem funkcji przedmiotowej decyzji przemawia w szczególności brzmienie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b upizp, który określając wymagania wniosku inwestora wskazuje, iż winien on m. in. przedstawiać planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. W świetle powyższego, decyzja ustalająca warunki zabudowy wyprzedzać musi realizację inwestycji wskazanej we wniosku inwestora. Kwestia zagospodarowania określonej przestrzeni jest bowiem etapem wstępnym tj. poprzedzającym realizację stosownych robót budowlanych, co może nastąpić po uzyskaniu decyzji wydawanej już na kolejnym etapie regulowanym przez przepisy ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy, celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zagwarantowanie zgodności z prawem określonej zmiany zagospodarowania przestrzeni, która jednak podlegać będzie realizacji dopiero w procesie budowlanym. Stanowisko Sądu jest tożsame z dotychczasowym orzecznictwem dotyczącym tej problematyki. Podkreśla się w nim, że nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej. Stwierdzenie tego faktu winno natomiast skutkować umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.11.2008, II OSK 1401/07, opubl. Legalis, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15.01.2007r., IV SA/Wa 2018/06/ Lex Nr 310877, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15.12.2006r., IV SA/Wa 1841/06, Lex Nr 308033). Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy Sąd wskazuje, iż nie może budzić wątpliwości fakt wykonania zamierzenia inwestycyjnego objętego kwestionowanymi decyzjami organów administracji przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji ([...] lipca 2009r.), a nawet przed złożeniem wniosku w tym przedmiocie ([...] sierpnia 2008r.). Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...] - nakładającego na Spółkę Jawną A.– M. Ł., S. S. karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego – nadbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr 1175/1 obr. [...] przy ul. G. w R. – nadbudowa wymienionego budynku została zrealizowana w pierwszym kwartale 2008r., zaś o zakończeniu budowy inwestor (spółka A.) zawiadomił organ nadzoru budowlanego w piśmie z dnia 26 maja 2008r. O wskazanej okoliczności (fakcie realizacji nadbudowy przedmiotowego budynku) organy orzekające w sprawie posiadały wiedzę. Wynika to np. z pisma J. O. adresowanego do Urzędu Miasta [...] datowanego 22 września 2008r., w którym informuje on o wykonaniu przedmiotowej inwestycji. Na fakt ten J. O. zwrócił także uwagę w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2009r. Nadto wskazane wyżej postanowienie PINB [...] przesłane zostało do wiadomości Prezydentowi Miasta, na co wskazuje jego rozdzielnik. Mając powyższe na uwadze, a zatem okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej oraz uwzględniając fakt ukończenia objętej kwestionowanymi w niniejszej sprawie decyzjami nadbudowy budynku przy ul. G. w R., rozstrzygnięcia organów obu instancji należało uchylić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 upizp. Odnosząc się do faktu powołania się przez SKO na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. (P 37/06) Sąd stwierdza, iż przedmiotem toczącego się przez Prezydentem Miasta a następnie przez Kolegium postępowania nie było postępowanie rozbiórkowe, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Z tego powodu wyrażone na gruncie tego przepisu uwagi Trybunału dotyczące kwestii legalizacji obiektów budowlanych nie dają się, w ocenie Sądu, odnieść wprost do postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu w ponownym postępowaniu będzie zatem wydanie, na tle ustalonego stanu faktycznego, prawidłowego rozstrzygnięcia, uwzględniającego powyższe uwagi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd orzekł jednocześnie o niewykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200 P.p.s.a. i obejmuje kwotę wpisu sądowego uiszczonego w niniejszej sprawie przez skarżącego.