II SA/Rz 935/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 1-31 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592) oraz art. 58 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań mieszkańców miejscowości C. w Gminie [...] od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] o dokonaniu scalenia gruntów wsi C. o powierzchni 3.109,3971 ha, poszerzonego o grunty położone na terenie wsi: M. (25,9334 ha), O. (1,1345 ha) oraz S. (1,0983 ha), o ogólnym obszarze scalenia wynoszącym 3.137,5642 ha - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu faktycznym decyzji przedstawiono szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania scaleniowego, w tym zasady szacunku gruntów, strukturę własnościową nieruchomości scalanych, średnią wielkość gospodarstwa (5,58 ha), średnią wielkość działki (0,29ha) i średnią ilość działek w gospodarstwie (19), a także streszczono rozstrzygnięcie organu I instancji. Następnie Kolegium z imienia i nazwiska wymieniło 31 osób, które wniosły odwołania od tej decyzji; wskazało też, że do organu wpłynęło odwołanie podpisane przez 192 osoby – uczestników scalenia (k.153), które to osoby zarzuciły naruszenie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz przepisów postępowania i wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium stwierdziło, że "złożone odwołanie na etapie na etapie niniejszego postępowania należy uznać w przeważającej mierze za zasadne". Następnie wskazało na przepisy prawa materialnego regulujące scalanie gruntów i przy uwzględnieniu, że postępowania scaleniowe wszczęte zostało postanowieniem z dnia [...] lutego 1996r. i nie zostało zakończone przed rokiem 2000 i 2003, wywiodło właściwość Wójta Gminy [...] do wydania decyzji scaleniowej oraz właściwość Kolegium do rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym. W uzasadnieniu prawnym wyeksponowano naruszenia prawa procesowego, jakich w ocenie Kolegium dopuścił się organ I instancji. W szczególności wskazano, że Wójt istotnie naruszył zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a. Podstawowym celem postępowania scaleniowego jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Podkreślono, że rolą organu prowadzącego postępowania scaleniowe jest dokonanie wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy uwzględnieniu, w miarę możliwości interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. W rozpoznawanej sprawie Wójt w nieprawidłowy sposób dokonał wyważenia granicy pomiędzy interesem społecznym a interesem poszczególnych osób biorących udział w scaleniu. W uzasadnieniu decyzji Wójta, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie zamieszczono motywów, jakimi organ ten kierował się uznając za nieuzasadnione zastrzeżenia zgłoszone aż przez 122 uczestników scalenia. Uzasadnienie ograniczono wyłącznie do przyczyn, z jakich uwzględniono niektóre ze zgłoszonych zastrzeżeń. Według Kolegium takie wybiórcze wskazanie motywów decyzji jednoznacznie narusza art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Wójt obowiązany był szczegółowo odnieść się do wszystkich zastrzeżeń, a zwłaszcza tych nieuwzględnionych w toku postępowania. W postępowaniu toczącym się przed organem I instancji dopuszczono się również innych istotnych uchybień proceduralnych. Zgromadzony materiał dowodowy zawiera bowiem szereg luk, które prowadzą do uznania niektórych czynności postępowania scaleniowego za nieskuteczne. W posiedzeniu Rady Uczestników Scalenia, do jakiego doszło w dniu 19 listopada 2000 r., w przedmiocie ustalenia zasad szacunku gruntów, nie uwzględniono dwóch członków tej Rady, tj. W. L. oraz Z. K. Z nieznanych powodów w protokole brakuje podpisu W. L. Akta sprawy nie zawierają zawiadomienia o zebraniu Rady, jakie odbyło się w dniu 25 kwietnia 2001 r. W kolejnym protokole zebrania, z dnia 9 grudnia 2001 r., w przedmiocie zaznajomienia uczestników scalenia z wynikami szacunku porównawczego gruntów i ich części składowych wzięło udział tylko trzech członków Rady Uczestników Scalenia. Wszystkie te naruszenia doprowadziły Kolegium do wniosku, że doszło również do naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z decyzją Kolegium nie zgodzili się J. K. i A. K., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdzili, że Wójt nie był organem właściwym do wydania decyzji w postępowaniu scaleniowym. Zarówno więc decyzja Wójta, jak i decyzja Kolegium są nieważne z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Od dnia 23 lutego 2000 r. organem właściwym do prowadzenia postępowania scaleniowego jest starosta, a od 16 lipca 2003 r. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w tym zakresie, jest wojewoda. Błędnie ustalono, że przepisy przejściowe w postaci art. 58 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej oraz art. 16 ustawy z dnia 11 kwietnia 2000 r. o kształtowaniu ustroju rolnego kształtowały właściwość organów w rozpatrywanej sprawie. Zawarte tam odesłanie do dotychczasowych regulacji dotyczyło wyłącznie przepisów prawa materialnego. Pomimo wszczęcia postępowania przed 23 lutego 2000 r. powinna zostać wydana decyzja starosty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Poza sporem pozostaje, że postępowanie scaleniowe wszczęte zostało postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 1996r.; natomiast decyzję o dokonaniu scalenia podjął Wójt Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2008 r. Kwestią sporną pozostaje natomiast właściwość organów: wedle skarżących, organem odwoławczym w sprawie winien być Wojewoda, zaś decyzję o dokonaniu scalenia winien podjąć właściwy starosta. Zdaniem Kolegium – organ ten był właściwy do rozpoznania odwołania, a postępowanie scaleniowe – wobec decyzji kasacyjnej, powinien przeprowadzać ponownie Wójt Gminy [...]. Aktem prawnym, który w sprawie ma zastosowanie jest ustawa z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 roku, Nr 178, poz.1749, ze zm.), zwana dalej ustawą scaleniową. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego, organem właściwym był Kierownik Urzędu Rejonowego. Z dniem 1 stycznia 1999r., kierownika urzędu rejonowego zastąpił zarząd gminy (art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa - Dz. U. Nr 106, poz..668). Następna zmiana art. 3 dokonana została przez art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136); z dniem 23 lutego 2000 r. organem przeprowadzającym scalenie został starosta. Jednocześnie art. 58 ustawy z dnia 21 stycznia 2000r. stanowił, że postępowanie scaleniowe lub wymienne wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy toczy się na podstawie dotychczasowych zasad. Kolejną zmianę dotyczącą organów w postępowaniu scaleniowym dokonała ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592); wchodząc w życie z dniem 16 lipca 2003r. art. 3 ust. 1 otrzymał brzmienie: postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2, starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Ustawa ta w art.16 stanowiła, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 11 (scaleniowej) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Późniejsze nowelizacje ustawy scaleniowej w zakresie organów, zmian nie dokonały. W stanie faktycznym sprawy decydujące znaczenie ma wykładnia przepisu art. 16. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że przepis ten zawiera odesłanie do przepisów dotychczasowych w sprawach o scaleniu i wymianie gruntów, jeżeli postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy (tj. przed 16 lipca 2003 r.). Tego rodzaju odesłanie do stosowania przepisów dotychczasowych oznacza, według ogólnych zasad prawa międzyczasowego, stosowanie przepisów prawa materialnego obowiązujących przed 16 lipca 2003 r. zasad przeprowadzania scalenia i wymiany gruntów. Nie dotyczy natomiast prawa procesowego, obejmującego również oznaczenie właściwości określonych organów administracji (zob. postanowienie z dnia 3 marca 2004r. sygn. OW 11/04, CASUS, 2004/2/8/). Z kolei w postanowieniu z dnia 8 listopada 2006r. sygn. II OW 26/06 (LEX nr 295043) stwierdzono, że przepis art. 16 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.) o charakterze przejściowym, zawierający odesłanie do stosowania przepisów dotychczasowych, odnosi się wyłącznie do przepisów prawa materialnego. W sytuacji, kiedy sprawa sprowadza się do stosowania przepisów regulujących właściwość organów, nie ma on zastosowania. W analogiczny sposób wypowiedział się również NSA w postanowieniu z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. OW 46/04 (nie publ.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przestawione wyżej poglądy co oznacza, że w stanie faktycznym Kolegium, jak również Wójt Gminy [...], nie są organami właściwymi. Naruszenie przepisów o właściwości stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).