II SA/Rz 935/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 935/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy: Po rozpoznaniu podania A .M. z 3 czerwca 2011 r. Burmistrz [...] decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką wnioskodawcy ( W.S. W wyniku rozpoznania odwołania strony decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] SKO utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, natomiast wskutek skargi A. M. wyrokiem z 16 listopada 2011 r. II SA/Rz 842/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Kolegium z [...] lipca 2011 r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] SKO uchyliło decyzję Burmistrza [...] z [...] czerwca 2011 r. i orzekając co do istoty sprawy, przyznało wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 czerwca 2011 r. w wysokości 520 zł miesięcznie. W piśmie z 27 lutego 2012 r. Burmistrz [...] poinformował SKO o złożonym przez A. M. w dniu 14 lutego 2012 r. oświadczeniu o podjęciu od 2 listopada 2011 r. przez niego zatrudnienia, dołączając kopie dwóch umów o pracę na okres od 2 listopada 2011 r. do 1 lutego 2012 r. i od 2 lutego do 1 maja 2012 r. Decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "K.p.a.") w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej zwana: "Uśr"), SKO z urzędu "uchyliło zaskarżoną decyzję w całości". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że decyzją z [...] lutego 2012 r. Kolegium przyznało stronie świadczenie pielęgnacyjne, natomiast 1 marca 2012 r. wpłynęło do organu pismo Burmistrza [...] wraz z oświadczeniem strony i kopiami umów o pracę, które to dowody wskazują o podjętym od 2 listopada 2011 r. przez A. M. zatrudnieniu. Okoliczności te stwarzały w ocenie organu przesłanki do uchylenia własnej decyzji z [...] lutego 2012 r. Stosownie bowiem do dyspozycji przepisu art. 163 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. Podstawę taką stanowić ma przepis art. 32 ust. 1 Uśr, zgodnie z którym organ właściwy, a w przekonaniu składu orzekającego SKO jest nim właśnie Kolegium, może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W stanie faktycznym prawy odpadła przesłanka przyznanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1 Uśr w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. M. przyznał, że opiekę nad W. S. sprawował do 1 listopada 2011 r., ponieważ 2 listopada 2011 r. podjął zatrudnienie. O fakcie tym poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS) [...], który 27 lutego 2012 r. przesłał dokument do SKO, które uchyliło decyzję z [...] lutego 2012 r. Na podstawie decyzji SKO z [...] marca 2012 r. MOPS nie wypłacił mu zaległych świadczeń. Strona wyraziła przekonanie, że świadczenie pielęgnacyjne powinna otrzymać za okres faktycznie sprawowanej opieki, t.j. od 1 czerwca do 1 listopada 2011 r., natomiast świadczenie to nie należy mu się po tej dacie. Rozpoznając wniosek A. M. decyzją z [...] lipca 2012 r. SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Uśr utrzymało własną decyzję z [...] marca 2012 r. w mocy. Powołując się na przepisy art. 17 ust. 1 Uśr Kolegium wskazało na pozytywne przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności na konieczność nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w powołanych przepisach. Osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne powinna pozostać osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie podejmującą ich z uwagi na konieczność sprawowania opieki. W okolicznościach sprawy zasadnie zatem uchylono decyzję z [...] lutego 2012 r. orzekającą o przyznaniu świadczenia. Jednocześnie stwierdzono, że uwzględnienie stanowiska strony wyrażonego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie było możliwe z uwagi na to, że żądanego rozstrzygnięcia nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Skargę na powyższą decyzję do tut. Sądu wniósł w przepisanym terminie A. M. przedstawiając argumentację zbieżną do wyrażonej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez SKO. Skarżący zrekapitulował przebieg postępowania w sprawie związanej z ubieganiem się, a następnie uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec sprawowanej opieki nad swą babką – W. S. Skarżący potwierdza, że opiekę taką sprawował do 2.11.2011 r., od kiedy podjął zatrudnienie. W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyny, którą Sąd uwzględnił z urzędu. Podstawa prawna decyzji wydanej przez SKO, jako organu działającego w I instancji została tak skonstruowana, że powołano w niej art. 163 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Uśr. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Cyt. przepis odwołuje się do "innych przypadków" i "innych zasad", niż określone w rozdziale 13 "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" Działu II "Postępowanie" K.p.a., źródłem tej "inności" mają być "przepisy szczególne". W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną stanowił art. 32 ust. 1 Uśr, który określa, że "Organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne". W cyt. przepisie na określenie organów stosujących powyższą konstrukcję prawodawca użył alternatywy: "właściwy organ lub marszałek województwa". SKO a priori wydając decyzję [...] marca 2012 r. uznało, że jest owym właściwym organem do zastosowania normy z art. 32 ust. 1 Uśr. Stanowisko to w ocenie Sądu jest błędne, albowiem Kolegium umknęło uwadze, że sama Uśr w art. 3 pkt 11 w tzw. słowniczku wyrażeń ustawowych stanowi, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne". Wprawdzie w tak skonstruowanej definicji ustawowej "organu właściwego" posłużono się pojęciem "osoby ubiegającej się o świadczenie lub otrzymującej świadczenie rodzinne", co może skłaniać do eksponowania ziszczenia się okoliczności faktycznych determinujących właściwość organu w tym aspekcie (por. W. Maciejko, w: A. Korcz, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne, Komentarz, Warszawa 2007, s. 95), to zdaniem Sądu przy ustalaniu właściwości organu w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji SKO z [...] lutego 2012 r. przyznającej A. M. świadczenie pielęgnacyjne. Ta okoliczność sprawia, że strona ta była "osobą pobierającą świadczenie rodzinne" w rozumieniu art. 3 pkt 11 Uśr. Z tego względu to nie SKO, ale Burmistrz [...] jest organem właściwym do wydania decyzji w oparciu o art. 32 ust. 1 Uśr i uchylenie decyzji SKO z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie ma wątpliwości odnośnie do prawidłowości takiej konstrukcji, w której to organ gminy jest uprawniony do usunięcia obrotu prawnego decyzji ostatecznej o charakterze uprawniającym, wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro art. 163 K.p.a., mający charakter wyłącznie odsyłający, wyraźnie wskazuje w swej treści, że przepisy szczególne mogą w kwestii uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji uprawniającej, zawierać rozwiązania odmienne od kodeksowych. Zresztą, takie rozwiązania dopuszczalne były na gruncie samego K.p.a. Warto zauważyć, że do 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w kodeksie art. 154 § 3 (mający zastosowanie także do przypadków unormowanych w art. 155 K.p.a.) ograniczający kognicję do wzruszania niewadliwych decyzji ostatecznych w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego tylko do organów tych jednostek, judykatura odmawiała samorządowemu kolegium odwoławczemu właściwości do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., także decyzji samego kolegium podjętej w trakcie postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (por uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 5 sędziów NSA z 1 czerwca 1998 r., OPK 9/98, ONSA 1998/4/116, oraz z 19 czerwca 1996 r., FPK 2/96, ONSA 1996/3/104). Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji ogólniejszej natury: samorządowe kolegium odwoławcze nie będąc "właściwym organem" w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Uśr), nie jest właściwe do uchylenia w trybie art. 32 ust. 1 cyt. ustawy, własnej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a orzekającej o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 32 ust. 2 Uśr nakazuje posiłkowo w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosować przepisy K.p.a. Art. 19 K.p.a. stanowi, że "Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej", konsekwencją wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości jest nakaz stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. SKO wydając decyzję z [...] marca 2012 r. dopuściło się naruszenia właściwości rzeczowej, skoro orzekało w sprawie, w której właściwym był Burmistrz [...]. Utrzymując z kolei w mocy decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną SKO kolejną swą decyzją z [...] lipca 2012 r. dopuściło się rażącego naruszenia prawa – art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., skoro nie wyeliminowało z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Z tego względu Sąd uprawniony był do orzeczenia, jak w pkt 1 wyroku, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 Ppsa. Dodatkowo wskazać należy, że decyzja SKO z [...] marca 2012 r. w swym rozstrzygnięciu ograniczała się do "uchylenia zaskarżonej decyzji". Dopiero z uzasadnienia tej decyzji można było wywodzić, że zamiarem organu było uchylenie decyzji własnej z [...] lutego 2012 r. [...] o przyznaniu A. M. świadczenia pielęgnacyjnego. Ta ostatnia decyzja w toku prowadzonego postępowania z urzędu nie była przez nikogo "zaskarżona". Błędnie także wskazano w osnowie decyzji z [...] marca 2012 r., że zapada ona "w sprawie A. M. (...) dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego...", albowiem jej przedmiotem miało być uchylenie decyzji ostatecznej przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, tak zresztą dopiero prawidłowo przedmiot sprawy określiło SKO w wydanej przez siebie, kolejnej decyzji z [...] lipca 2012 r. ([...]) niejako wyjaśniając przedmiot zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji wydanej w dniu [...] marca 2012 r. Wytknąć należy również SKO, że przed wydaniem decyzji w I instancji, tj. decyzji z [...] marca 2012 r., wbrew wyraźnej dyspozycji art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu nie został powiadomiony skarżący, czym rażąco naruszono dyspozycję art. 10 § 1 K.p.a. zobowiązującego organy do zapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu stronie w każdym jego stadium. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na zasadzie art. 152 Ppsa. Kwestię ewentualnego uchylenia decyzji [...] rozważy Burmistrz [...].