II SA/Rz 935/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2020 r. skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia [...] 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 953/19 w sprawie ze skargi I. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżony wyrok; II. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; III. oddala wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego II SA/Rz 935/19 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi IS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności w odniesieniu do 1/18 części działki oznaczonej nr 2699/27, obj. księgą wieczystą [...]. Postępowanie zakończone ww. postanowieniem toczyło się na wniosek IS złożony w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 916) – dalej "ustawa" lub "ustawa przekształceniowa". Odmawiając wydania żądanego zaświadczenia Prezydent Miasta [...] podał, że działka nr 2699/27 stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym między innymi IS w 1/18 części, a prawa te są ujawnione w księdze wieczystej Nr [...]. W oparciu o wydruk z mapy zasadniczej oraz wypis z rejestru ewidencji gruntów i budynków organ ustalił, iż nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr 2699/27 posiada użytek gruntowy Ba - stanowiący tereny przemysłowe, ta zaś okoliczność uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe w rozumieniu tej ustawy, których prawo użytkowania wieczystego przekształciło się z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności, należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1. mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2. mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3. których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zdaniem Prezydenta Miasta [...], skoro funkcja i przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2699/27 nie mieści się w ustawowej definicji budynku mieszkalnego, to grunt ten nie mógł zostać uznany za grunt przeznaczony na cele mieszkaniowe, a tym samym nie został spełniony warunek konieczny, aby prawo użytkowania wieczystego gruntu przekształciło się w prawo własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 2019 r. IS wniosła zażalenie na to postanowienie argumentując, że działka nr 2699/27 jest integralną częścią nieruchomości przy ul. [...]. Nie jest wykorzystywana na cele przemysłowe w jakimkolwiek stopniu. Stanowi bowiem jedyną drogę dojazdową do mieszkań osób, które legitymują się prawem użytkowania wieczystego oraz drogę dojazdową do śmietnika. Organ I instancji nie dostrzegł natomiast, że wydał swoje rozstrzygniecie w oparciu o błędne zapisy w księdze wieczystej nr [...], nieodpowiadające stanowi faktycznemu i rzeczywistemu stanowi prawnemu. Po rozpoznaniu tego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Podzielając stanowisko tego organu Kolegium podało, że działka nr 2699/27 w [...], z uwagi na swoją funkcję i przeznaczenie, nie mieści się w ustawowym pojęciu zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Nie mogła zostać tym samym uznana za nieruchomość przeznaczoną na cele mieszkaniowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej na to postanowienie, IS podniosła, że działka nr 2699/27 służy jako dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla jego mieszkańców oraz służb komunalnych i porządkowych. Ponadto zlokalizowano na niej wiatę śmietnikową i stanowiska postojowe dla samochodów mieszkańców. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że działka ta nie stanowi gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. W piśmie uzupełniającym skargę skarżąca dołączyła m. in. kopię decyzji Prezydenta Miasta [...] o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie klasyfikacji gruntów działki 2699/27 poprzez wykreślenie oznaczenia "Ba" i wpisanie "B" (budownictwo mieszkaniowe). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., II SA/Rz 935/19, po rozpoznaniu skargi IS, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. W pierwszej kolejności Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że z uwagi na brak w ustawie przekształceniowej stosownego uregulowania dotyczącego trybu postępowania, w wypadku braku podstaw do wydania zaświadczenia należy stosować art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (tak m. in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5.09.2019 r., II SA/Sz 638/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli chodzi o meritum sprawy Sąd uznał, że stanowisko organów o braku podstawy do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwagi na charakter i przeznaczenie nieruchomości – działki nr 2699/27 jako terenu przemysłowego niezabudowanego budynkami mieszkalnymi jest wadliwe, bowiem nie uwzględnia stanu faktycznego sprawy, jak również treści przepisów ustawy przekształceniowej. Jak wynika z akt sprawy działka 2699/27 nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, lecz stanowi drogę dojazdową do budynku mieszkalnego i garaży, znajduje się na niej wiata śmietnikowa oraz miejsca parkingowe dla mieszkańców. Nie ulega zatem wątpliwości, że takie zagospodarowanie tej działki umożliwia racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego na działce nr 2699/22. Organy nie uwzględniły tych okoliczności, uznając, że pozostają one bez znaczenia w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi "teren przemysłowy" zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów. W ocenie Sądu dla stwierdzenia czy działka 2699/27 stanowi "grunt zabudowany na cele mieszkaniowe" w rozumieniu ustawy niezbędne jest uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, także tych, które zaistniały już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Istotne znaczenie ma przy tym nowelizacja przepisów ustawy przekształceniowej, która poszerzyła zakres przedmiotowy jej regulacji. Dokonano tego ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309, zwanej dalej ustawą nowelizującą), mocą której dodano do ustawy przekształceniowej art. 1a w następującym brzmieniu : "Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie". Co prawda znowelizowany przepis wszedł w życie 16 lipca 2019 r., a więc już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, jednakże zgodnie z art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nadał mu moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 2019 r., czyli od dnia wystąpienia skutku przekształceniowego przewidzianego w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Jak wynika z treści uzasadnienia projektu (druk nr 3478) celem wprowadzenia zmian było bowiem takie skorelowanie brzmienia przepisów, aby nie budziło wątpliwości, że przekształcenie nastąpiło w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z zabudową towarzyszącą, taką jak inne budynki i obiekty, o ile łączna powierzchnia budynków innych niż służące do prawidłowego korzystania z budynków mieszkalnych nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków na nieruchomości. Uzyskanie przez art. 1a ustawy przekształceniowej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2019 r., spowodowało zatem konieczność założenia fikcji prawnej, w której organy obu instancji winny przy rozstrzyganiu wniosku kierować się tym przepisem, czyli ustalić czy działka nr 2699/27 jest zabudowana w sposób określony w art. 1 ust. 2 i art. 1a tej ustawy. Sąd przyjął wobec tego (podobnie jak w wyroku z dnia 13 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 677/19), że na skutek uzyskania przez art. 1a ustawy wstecznej mocy obowiązującej, przepis ten stał się dla Sądu elementem wzorca kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie postanowień, pomimo że przepis ten w czasie rozstrzygania o wniosku skarżącej nie był częścią porządku prawnego. Ustawodawca poprzez wyraźny przepis intertemporalny odstąpił bowiem od podstawowej zasady prawa administracyjnego oraz sądowej kontroli administracji publicznej jaką jest zasada kierowania się stanem prawnym obowiązującym organy i sąd w chwili podejmowania działania. Z tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a, w zw. z art. 135 P.p.s.a., stwierdzając, że postanowienia organów obu instancji naruszają opisane wyżej regulacje ustawy przekształceniowej – art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1a oraz przepisy postępowania - art. 218 § 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zarzucając wydanie go z naruszeniem art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4a ustawy przekształceniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.). poprzez rozstrzygniecie sprawy co do istoty w sytuacji, gdy Kolegium błędnie uznało się za organ wyższego stopnia właściwy rzeczowo do jej załatwienia – tj. zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Drugo z zarzutów dotyczy naruszenia przepisów prawa ,materialnego – art. 1a w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy pzrekształceniowej poprzez błędne jego zastosowanie, podczas gdy grunt – działka nr ewid. 2699/27 obr. [...] nie jest zabudowana ani budynkiem jednorodzinnym ani wielorodzinnym. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia względnie o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. i umorzenie w tym zakresie postępowania przed Kolegium. W treści skargi Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 4a ustawy przekształceniowej, zgodnie z którym organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących gruntów stanowiących przed dniem przekształcenia własność Skarbu Państwa jest wojewoda. Tym samym samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia wyłącznie w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie SKO wydało zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów o właściwości, co stosownie do art. 19 k.p.a. stanowi "kwalifikowaną wadę postępowania uzasadniającą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 179a P.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Przepis ten jest podstawą przyznania sądowi administracyjnemu I instancji nadzwyczajnej kompetencji do rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku wydanego przez siebie w 2 sytuacjach: stwierdzenia przyczyny nieważności postępowania pierwszej instancji oraz uznania oczywistej zasadności podstawy skargi kasacyjnej. W doktrynie zwraca się uwagę, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, w szczególności jeżeli sąd "od razu", "na pierwszy rzut oka" ocenia jako uzasadnione zarzuty i żądania zawarte w skardze kasacyjnej (por. A Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Lex/el 2019). Przy interpretacji zwrotu "podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione" można się posiłkować dorobkiem orzeczniczym Sądu Najwyższego, który m.in. w wyroku z 3.12.2014 r., III PK 75/14, stwierdził, że przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania z uwagi na jej oczywistą zasadność wymagałoby wykazania kwalifikowanej postaci naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego polegającej na jego kwalifikowanej postaci (oczywistości), widocznej prima facie, przy wykorzystaniu podstawowej wiedzy prawniczej i bez wnikania w szczegóły sprawy. Spełnienie tej przesłanki jest możliwe wyłącznie przy tak ewidentnym naruszeniu prawa, którego stwierdzenie nie wymaga dokonywania pogłębionej analizy prawnej lub prawniczej. Dokonując autokontroli zaskarżonego wyroku, Sąd uznał, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, bowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że działka nr ewid. 2699/27, której przekształcenia domagała się skarżąca, stanowi własność Skarbu Państwa. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 4a ustawy przekształceniowej, który w sprawach dotyczących gruntów stanowiących przed dniem przekształcenia własność Skarbu Państwa, wyznaczył jako organ wyższego stopnia wojewodę. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r., poz. 2540) i wszedł w życie 1 stycznia 2019 r. Obowiązywał zatem w dacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r., a to oznacza, że postanowienie to zapadło z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jego nieważności – z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Okoliczności tej nie dostrzegł Sąd poddając kontroli ww postanowienie i wydając wyrok w dniu 13 listopada 2019 r., została ona natomiast podniesiona w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą Sąd uwzględnił. Zaistnienie podstawy stwierdzenia nieważności zwalnia Sąd z kontroli merytorycznej dotkniętego taką wadą rozstrzygnięcia. Wynikający bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a. brak związania Sądu granicami skargi oznacza obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a, przy czym kompetencje Sądu zawarte w tym przepisie wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 179a P.p.s.a w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Rolą Kolegium po uprawomocnieniu niniejszego wyroku będzie przekazanie w stosownym trybie zażalenia IS na postanowienie rezydenta miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. celem jego rozpatrzenia przez właściwy organ, tj. wojewodę. Orzekając o kosztach Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej kasacyjnie o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, mając na względzie szczególną sytuację w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu I instancji uwzględniającego skargę zwrot kosztów postępowania kasacyjnego należy się stronie, która wniosła skargę kasacyjną – od skarżącego. Biorąc jednak pod uwagę, że w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części na rzecz IS na podstawie art. 206 P.p.s.a., uznając za szczególnie uzasadnioną sytuację, w której o uwzględnieniu skargi zadecydowała zmiana prawa następująca po wydaniu rozstrzygnięcia, na którą organy orzekające w sprawie nie miały wpływu, Sąd uznał, że w tej sytuacji zasądzenie zwrotu kosztów kasacyjnych równałoby się de facto z powtórnym obciążeniem finansowym skarżącej IS i byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.