II SA/Rz 939/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu U. W. i L. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego -oddala sprzeciw- Przedmiotem sprzeciwu U. W. i L. W. jest wydana w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a.") decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "[...]WINB" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W piśmie, które wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 11 sierpnia 2017 r., J. G. wniosła o przeprowadzenie kontroli budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce ew. nr 615/4 w T., stanowiącej własność U. i L. W. W uzasadnieniu pisma J. G. wyjaśniła, że piętro jednego z budynków gospodarczych od 10 lat użytkowane jest jako budynek mieszkalny, zaś parter tego budynku jako garaż. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek realizowany jest w oparciu o decyzję Wójta Gminy [...], znak: [...] wydaną w dniu [...] marca 2001 r., której przedmiotowy zakres obejmował budowę garażu, wiaty, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na działce nr 615/2 (obecnie nr 615/4) położonej w [...]. Pierwotnie w/w pozwolenie na budowę wydane zostało na rzecz E. W., jednakże decyzją Starosty [...], znak: [...] z dnia [...] maja 2005 r. przeniesione zostało na M. W. i L. W. W dniu 12 października 2017 r. pracownicy organu dokonali kontroli obiektu budowlanego o wymiarach 32,88 m x 12,88 m. Z protokołu kontroli wynika, że przedmiotowy obiekt to budynek murowany, wolnostojący, dwukondygnacyjny, niepodpiwniczony z dachem wielospadowym o konstrukcji drewnianej kryty blachą trapezową. W dniu kontroli w pomieszczeniach znajdowały się przedmioty zgromadzone pod folią osłonową. Również drzwi i fragmenty ścian osłonięte były folią. Obecny podczas kontroli M. W. oświadczył, że budowa została zakończona w 2012 r., do chwili obecnej nie zawiadomił organu o jej zakończeniu, gdyż jest na etapie gromadzenia dokumentacji. Dokonujący kontroli stwierdzili, że budynek nie jest obecnie użytkowany. Do protokołu kontroli dołączone zostały fotografie, z których wynika, że w kilku pomieszczeniach budynku znajdują się przedmioty (meble) przykryte folią. Zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2018 roku organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 32,88 m x 12,88 m, zlokalizowanego na działce ew. nr 615/4 położonej w [...]. W dniu 8 marca 2018 r. M. W. przedłożył organowi I instancji dziennik budowy w/w inwestycji, z którego wynikało, że roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową budynku gospodarczego zostały zakończone w dniu 29 czerwca 2012 r. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] organ I instancji umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 32,88 m x 12,88 m, zlokalizowanego na działce ew. nr 615/4 położonej w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Następnie organ wyjaśnił, że przeprowadzona w dniu 12 października 2017 r. kontrola przez pracowników Inspektoratu wykazała, że przedmiotowy budynek nie jest w chwili obecnej użytkowany, tym samym nie zachodzi przesłanka odnośnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Odnosząc się do podnoszonej przez J. G. kwestii zbliżenia przedmiotowego budynku gospodarczego do granicy pomiędzy działkami ew. nr 615/4 i 615/6, organ I instancji wyjaśnił, że kwestie prawidłowości i zgodności prowadzenia robót budowlanych związanych z budową w/w obiektu budowlanego były już przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego, która zakończyła się ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. W decyzji tej organ nadzoru budowlanego nakazał M. W. i L. W. jako inwestorom - doprowadzenie realizowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce ew. nr 615/4 położonej w [...] będącej własnością U. W. i L. W. do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie materiałem ściennym niepalnym wszystkich istniejących otworów okiennych w ilości trzynastu sztuk, zlokalizowanych w ścianie zewnętrznej od strony południowej budynku usytuowanej w odległości 1.50 m od granicy z działkami sąsiednimi (614/3 i 614/2). Z treści ww. decyzji wynika, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 października 2007 r. stwierdzono, że wymiary i lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego są zgodne z wydanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Natomiast kontrola przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego w dniu 10 kwietnia 2008 r. wykazała, że powyższy obowiązek został wykonany. Następnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ stwierdził, że zgodnie z jedną z fundamentalnych zasad państwa prawnego nie orzeka się dwukrotnie w tej samej sprawie, ponadto przedmiotowy budynek gospodarczy nie jest w chwili obecnej użytkowany, a zatem brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. zarzuciła organowi I instancji wadliwe i niedbałe przeprowadzenie kontroli obiektu w dniu 12 października 2017 r., brak kolejnej, tym razem niezapowiedzianej kontroli, stronnicze rozpatrzenie sprawy i brak odniesienia się do zgłoszonych dowodów, przy jednoczesnym oparciu się jedynie na oświadczeniu M. W., który nie jest obecnie właścicielem budynku. W ocenie odwołującej się, dowody zgromadzone w postaci zdjęć wnętrza budynku jednego pomieszczenia wskazują, że na dzień kontroli właściciel budynku zsunął meble do rogu pomieszczenia, przykrył je folią i złożył oświadczenie że tu nie mieszka. Tymczasem budynek był i jest aktualnie zamieszkały czyli użytkowany. Po rozpatrzeniu odwołania, [...]WINB decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB stwierdził, że organ I instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przez co naruszył art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na zastosowanie prawa materialnego. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji przedstawił opis toku prowadzonego postępowania, jednakże nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż opis toku prowadzonego postępowania nie stanowi prawidłowego uzasadnienia decyzji. [...]WINB stwierdził następnie, że organ I instancji nie określił precyzyjnie przedmiotu postępowania. Z uzasadnienia decyzji jak również z akt przedmiotowej sprawy nie wynika w jakim przedmiocie organ ten prowadził postępowanie. Inicjujący postępowanie wniosek dotyczył bowiem przeprowadzenia kontroli budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce ew. nr 615/4 w [...]. Z treści pisma wynikało, że dotyczył on użytkowania dwóch budynków gospodarczych, w tym przedmiotowego budynku użytkowanego w części tj. I piętro jako budynku mieszkalnego, zaś w części, tj. parter budynku - jako garaż. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i analizy wniosku inicjującego postępowanie organ odwoławczy wywnioskował, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na działce ew. nr 615/4 w [...]. W ocenie [...]WINB, organ I instancji nie wykazał jednak czy przedmiotowy budynek jest użytkowany, a jeżeli tak to w jaki sposób, nie zbadał również czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Z protokołu kontroli nie wynika, czy obiekt jest użytkowany i w jaki sposób. Z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy wynika natomiast, że w kilku pomieszczeniach budynku znajdują się przedmioty przykryte folią (meble), które mogą wskazywać na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Również w czasie oględzin dokonanych przez [...]WINB nie udało się w sposób jednoznaczny ustalić sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Uczestniczący w oględzinach M. W. udostępnił pracownikom organu jedynie pomieszczenia na piętrze od strony wschodniej budynku i klatki schodowej usytuowanej od strony wschodniej tego budynku, oznaczone na projekcie architektoniczno-budowlanym dotyczącym przedmiotowego budynku gospodarczego numerami: 9-korytarz, 12 - trzy pomieszczenia magazynowe, 10 i 11 – pomieszczenia magazynowe. W pomieszczeniach tych wykonane są tynki, posadzki, zamontowane ościeża drzwiowe. Wykonana jest instalacja elektryczna. W pomieszczeniach nr 10 i 11 brak ościeżnic, zamontowana jest stolarka okienna, a otwory w tych pomieszczeniach są wypełnione luksferami szklanymi. Na klatce schodowej ściany nie otynkowane i zamontowane prowizoryczne poręcze z desek. Z zewnątrz okna w tych pomieszczeniach są wyposażone w żaluzje poziome, które w dniu oględzin były zamknięte. Od strony zachodniej przez główne wejście pracownicy zobaczyli pomieszczenie opisane w projekcie budowanym jako nr 1- garaż, którego podłoga wyłożona była płytkami, ściany wyłożone były płytkami do ok. wysokości 1,5 m. W podsadzce widoczny był kanał kryty deskami. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do zajęcia stanowiska, co do wydania zaskarżonej decyzji, a wskazane powyżej wady postępowania nie mogą być usunięte w postępowaniu odwoławczym. Dlatego też, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy nakazał, aby organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę w sposób jednoznaczny wskazał jaki jest przedmiot prowadzonego postępowania i w tym zakresie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające. Organ I instancji powinien również ustalić sposób użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. 615/4 w [...]. W ustawowym terminie skarżący wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e p.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem, rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ może wydać wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli zatem istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe (tak również w wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2014 r., II SA/Lu 1023/13). W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że jest brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem dokładnego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a). A zatem to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, w jakim przedmiocie prowadzone było postępowanie zainicjowane wnioskiem J. G. Z treści tego wniosku wynika, że dotyczył on m. in. zmiany sposobu użytkowania budynku użytkowego, opisanego w protokole kontroli z dnia 12 października 2017 r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2018 r. organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona kontrola wykazała, że budynek ten nie jest w chwili obecnej użytkowany, tym samym nie zachodzi przesłanka odnośnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Zdaniem Sądu, ustalenia te budzą wątpliwości w świetle zarzutów podnoszonych przez J. G. oraz dołączonej do protokołu kontroli dokumentacji fotograficznej. Zgromadzone w pomieszczeniach przedmioty (meble), w dniu kontroli przykryte były jedynie folią ochronną, co może świadczyć o użytkowaniu budynku na cele mieszkalne, jak słusznie wskazał organ odwoławczy. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji nie badał tych okoliczności, nie odniósł się do nich również w treści uzasadnienia decyzji. Sąd zauważa, że w protokole kontroli stwierdzono, że w pomieszczeniach znajdują się "materiały (przedmioty) zgromadzone pod folią osłonową", podczas gdy ze zdjęć jasno wynika, że były to meble. Sąd stwierdza również, że w uzasadnieniu sprzeciwu skarżący nie wskazali żadnych konkretnych argumentów, podważających zasadność rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sąd podzielił więc stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd stwierdza, że braki postępowania wyjaśniającego uniemożliwiały organowi odwoławczemu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ponadto z akt sprawy wynika (protokół oględzin, k. 20-29 akt adm. II inst.), że organ ten nie był w stanie uzupełnić materiału dowodowego w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia tej sprawy. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2054/13, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Wobec powyższego, sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Organ odwoławczy wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dlaczego wymagają wyjaśnienia i dlaczego uzasadniają uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.